繼面向公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用定規(guī)則、把方向首個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件之后，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家數(shù)據(jù)局10月12日陸續(xù)發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》兩份國(guó)家級(jí)文件公開(kāi)征求意見(jiàn)稿。華南師范大學(xué)特聘研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任馬顏昕接受南都專訪時(shí)表示，隨著政策目標(biāo)明確與制度設(shè)計(jì)落地，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)將會(huì)迎來(lái)更大發(fā)展，授權(quán)運(yùn)營(yíng)逐漸從形式性、探索性走向?qū)嵸|(zhì)性、常態(tài)化。

在10月10日國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家數(shù)據(jù)局局長(zhǎng)劉烈宏透露，國(guó)家數(shù)據(jù)局起草完成《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》，兩個(gè)配套政策將面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。正會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委研究制定相關(guān)價(jià)格政策文件，近期將出臺(tái)，形成了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用“1+3”政策規(guī)則體系。

對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面規(guī)定

南都：中辦、國(guó)辦10月9日公布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》。在您看來(lái)，具體在哪些層面定的哪些規(guī)則，對(duì)各地加速推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用尤其是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)上起到哪些把方向的效用？

馬顏昕：過(guò)去中央層面關(guān)于公共數(shù)據(jù)的文件主要聚焦于公共數(shù)據(jù)治理、共享、開(kāi)放等傳統(tǒng)問(wèn)題。本次《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）是在過(guò)去公共數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革的最新發(fā)展，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用所作出的新階段系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。國(guó)家數(shù)據(jù)局緊接著馬上發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》征求意見(jiàn)稿，這說(shuō)明本次《意見(jiàn)》不僅僅是大的方向指引，具體制度配套的落實(shí)也已同步安排。

本次《意見(jiàn)》最為突出的新內(nèi)容就是對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面規(guī)定�；�本目標(biāo)上明確對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“鼓勵(lì)探索”，在資源管理、應(yīng)用場(chǎng)景、區(qū)域協(xié)作、數(shù)據(jù)服務(wù)能力、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、創(chuàng)新激勵(lì)、包容審慎、資金保障、制度支持等方面對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索發(fā)展提供全面條件支持。同時(shí)，針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可能的風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》也有詳細(xì)安排，要求完善運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，防止壟斷，建立健全價(jià)格形成機(jī)制維護(hù)公共利益，強(qiáng)化安全管理，保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的健康發(fā)展。

數(shù)據(jù)登記實(shí)踐進(jìn)入去蕪存菁新階段

南都：對(duì)于數(shù)據(jù)登記，以往各地探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)要素登記、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等，此次公布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》征求意見(jiàn)稿，在規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源登記，構(gòu)建全國(guó)一體化公共數(shù)據(jù)資源登記體系上預(yù)計(jì)發(fā)揮什么效用，其價(jià)值與意義在哪里？

馬顏昕：在我看來(lái)，《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的題眼在于第五條，“登記主體應(yīng)對(duì)持有并納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記。鼓勵(lì)對(duì)持有但未納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記�！蹦撤N角度上來(lái)說(shuō)，《辦法》在當(dāng)前的首要任務(wù)是與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相配套，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范圍、標(biāo)的，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的標(biāo)的確認(rèn)、價(jià)格核算、權(quán)益界分乃至可能的資產(chǎn)入表提供基礎(chǔ)。同時(shí)通過(guò)全國(guó)一體化建設(shè)，為各地、各系統(tǒng)分別進(jìn)行的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在資源清單、權(quán)益公示等層面提供一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)，減少可能的碎片化與沖突問(wèn)題。

從更廣角度來(lái)看，當(dāng)前各地正在探索多種多樣的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)要素登記、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記等新型數(shù)據(jù)登記形式，這些制度探索各不相同，缺少一致性，甚至相互沖突，其在性質(zhì)、法律效力、法律依據(jù)等方面也存在一些需要厘清或解決的難點(diǎn)問(wèn)題。在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的探索發(fā)展期，這些紛繁復(fù)雜的探索是有必要的，它們將為最終統(tǒng)一制度的完善提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。而本次《辦法》從一致性最強(qiáng)、權(quán)威性最高、權(quán)益糾紛相對(duì)最少的公共數(shù)據(jù)入手，開(kāi)始逐步探索全國(guó)一體化登記體系，也說(shuō)明數(shù)據(jù)登記實(shí)踐開(kāi)始進(jìn)入去蕪存菁的新階段。未來(lái)期待公共數(shù)據(jù)登記體系的經(jīng)驗(yàn)?zāi)苓M(jìn)一步擴(kuò)展完善到社會(huì)數(shù)據(jù)。

授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范有助于解決實(shí)踐痛點(diǎn)

南都：目前全國(guó)多地已出臺(tái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)管理辦法。在您看來(lái)此次發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》征求意見(jiàn)稿，對(duì)各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)管理辦法落地執(zhí)行帶來(lái)哪些利好，尤其各地探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式將會(huì)出現(xiàn)哪些變化？

馬顏昕：當(dāng)前各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)取得了許多探索經(jīng)驗(yàn)，但存在幾個(gè)方面痛點(diǎn)難點(diǎn)：其一，法律政策依據(jù)空白，部分改革推行時(shí)底氣不足，尤其是涉及社會(huì)收費(fèi)、收益分配等問(wèn)題時(shí)；其二，條條塊塊重疊沖突，不同授權(quán)主體之間關(guān)系不清；其三，運(yùn)營(yíng)監(jiān)管不嚴(yán)，壟斷、數(shù)據(jù)安全等方面潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

而《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）將有助于這些實(shí)踐痛點(diǎn)的解決。首先對(duì)收費(fèi)、收益分配等問(wèn)題作出明確規(guī)定，為實(shí)踐落實(shí)提供了文件依據(jù)。其次強(qiáng)化了制度整體性，明確規(guī)定“以政務(wù)數(shù)據(jù)共享方式獲得的其他地區(qū)或部門的公共數(shù)據(jù)，用于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的，應(yīng)征得共享數(shù)據(jù)提供單位同意。”厘清了不同主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后對(duì)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管提出系列要求：基本原則上要求依法合規(guī)、公平透明、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控；行政決策上要求將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)納入“三重一大”；公平競(jìng)爭(zhēng)上要求防止各種壟斷行為。尤其是第六條第二款規(guī)定，“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開(kāi)發(fā)。”這提出了一定程度上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)要求，防止利益沖突；其他運(yùn)營(yíng)監(jiān)管上還對(duì)數(shù)據(jù)安全、組織和流程管理等作出了許多要求。

不過(guò)，《辦法》雖然非常全面，但仍屬于框架性規(guī)定，僅僅是規(guī)定了底線要求、基本結(jié)構(gòu)，在具體細(xì)節(jié)、方案上給各地、各系統(tǒng)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)方案提供了相應(yīng)空間�！掇k法》起到建框架、畫底線、給支持的作用，未來(lái)將極大地鼓勵(lì)各地、各系統(tǒng)在自己領(lǐng)域內(nèi)探索符合自身實(shí)際情況的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管底線更明確

南都：剛剛公布的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范、公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法與《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》之間存在什么關(guān)聯(lián)，后續(xù)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐趨勢(shì)如何？

馬顏昕：應(yīng)該說(shuō)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)就是當(dāng)前階段公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的核心關(guān)鍵。這次系列文件的核心目標(biāo)都是圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)展開(kāi)。過(guò)去傳統(tǒng)上公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用主要聚焦行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)用和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。這兩方面中央和地方都出臺(tái)了不少文件，規(guī)范基礎(chǔ)相對(duì)全面。但從數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用角度來(lái)看，傳統(tǒng)路徑存在顯著不足。

對(duì)行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)用來(lái)說(shuō)應(yīng)用場(chǎng)景較少，市場(chǎng)化空間相對(duì)不大。而對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，由于安全與利用的矛盾，存在“開(kāi)放的數(shù)據(jù)都沒(méi)用，有用的數(shù)據(jù)都不敢開(kāi)放的悖論”。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)使得社會(huì)用戶不接觸全樣本數(shù)據(jù)，通過(guò)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”方式有效緩解了安全與利用之間的矛盾。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)通過(guò)使用收費(fèi)方式有效為公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，有助于加大公共數(shù)據(jù)的供給。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)逐漸成為實(shí)踐中當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的主流模式。

為回應(yīng)這樣的發(fā)展需求，就有必要在規(guī)范層面發(fā)展傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用規(guī)則體系，從基本原則到具體制度系統(tǒng)性地對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)。這就是本輪文件集中釋放的需求背景。

未來(lái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐趨勢(shì)可以用三個(gè)詞來(lái)描述：第一個(gè)是蓬勃，隨著政策目標(biāo)的明確與制度設(shè)計(jì)的落地，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的難點(diǎn)痛點(diǎn)逐步解決，將會(huì)迎來(lái)更大發(fā)展。第二個(gè)是規(guī)范，未來(lái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的形式將會(huì)相對(duì)統(tǒng)一，監(jiān)管底線更為明確。第三個(gè)是從虛向?qū)�，隨著制度的完善，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)也將逐漸從形式性、探索性，走向?qū)嵸|(zhì)性、常態(tài)化。

本文來(lái)源：南都大數(shù)據(jù)研究院