摘要：PPP新機(jī)制出臺后，新的政府與社會資本合作項目將全部采取特許經(jīng)營模式實施，按照新機(jī)制要求執(zhí)行。隨著相關(guān)配套文件陸續(xù)出臺，為特許經(jīng)營項目的規(guī)范實施、陽光運行奠定了制度基礎(chǔ)，未來特許經(jīng)營項目將呈現(xiàn)市場化發(fā)展、透明化管理、專業(yè)化運營等特點。

一、 引言

PPP實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，其中最大的問題就是地方政府隱性債務(wù)的膨脹和失控，同時還存在政企定位不清、項目屬性不清、短期行為突出等問題。2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），政府和社會資本合作迎來“新機(jī)制”。PPP新機(jī)制的出臺具有里程碑式的意義。

（1）進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，拓寬民間投資空間。

新機(jī)制明確了政府和社會資本合作領(lǐng)域及要求，對于社會資本方單獨投資的項目，按照企業(yè)投資項目進(jìn)行管理并履行相關(guān)手續(xù)，進(jìn)一步確立了企業(yè)投資主體地位；新機(jī)制要求建立常態(tài)化信息化披露機(jī)制以及支持創(chuàng)新項目實施方式等內(nèi)容，進(jìn)一步深化了我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。與此同時，新機(jī)制對于吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，拓寬民間投資空間提供了政策支持。

（2）充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平。

新機(jī)制下PPP特許經(jīng)營將聚焦使用者付費項目并全部采用特許經(jīng)營模式，有利于形成更好的市場環(huán)境。堅持初衷，回歸本源，最大程度的鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作項目，充發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也更好的發(fā)揮政府的作用，在有為政府和有效市場的雙重機(jī)制下，新機(jī)制對于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的建設(shè)運營水平具有推動作用。

（3）堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險。

“嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”、“制定實施一攬子化債方案”、“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制”、“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩(wěn)定發(fā)展”等是2023年度我國防范化解地方債務(wù)的總基調(diào)。在當(dāng)前形勢下，PPP新機(jī)制通過聚集使用者付費，對于堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)、防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險具有積極的作用。

二、 特許經(jīng)營的內(nèi)涵

本文所稱的特許經(jīng)營，是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的一種項目運作模式或機(jī)制。根據(jù)新近出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令）（以下簡稱“六部委第17號令”）的相關(guān)規(guī)定，這里的特許經(jīng)營是指“政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。在我國，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質(zhì)要求是通過引入市場競爭機(jī)制，鼓勵市場主體參與項目建設(shè)和運營，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)的運營效率。

PPP，即政府和社會資本合作，是一種政府和私人部門合作的模式，其主要特點是風(fēng)險分擔(dān)、資金籌集以及效率提升，從國際經(jīng)驗上看，PPP包括兩種主要模式：一是以法國為代表的基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，二是以英國為代表的基于政府付費的私人融資計劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生形式則為PPP的具體實施方式。

從內(nèi)涵而言，特許經(jīng)營也是PPP特別是廣義PPP的一種具體模式，主要特點是以使用者付費為主，但并不排除政府補(bǔ)貼，特別是運營期補(bǔ)貼。PPP新機(jī)制出臺后，政府與社會資本合作項目將全部采用特許經(jīng)營模式。

三、 特許經(jīng)營相關(guān)政策文件及其演變

2002年建設(shè)部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號），首次提出政府特許經(jīng)營制度。

2004年，為加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，建設(shè)部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第126號）（以下簡稱“辦法”）�！掇k法》規(guī)定，“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)實施特許經(jīng)營適用本《辦法》”。這些行業(yè)的特點主要是市場化程度高，經(jīng)營性強(qiáng)，一般可以通過市場機(jī)制得到補(bǔ)償，能夠通過特許經(jīng)營的方式，達(dá)到投資主體多元化和提高運行效率的目的�！掇k法》允許通過政府授權(quán)的方式選擇特許經(jīng)營者，并通過協(xié)議界定當(dāng)事人雙方的權(quán)利和責(zé)任。該《辦法》是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的規(guī)章，對于我國市政公用行業(yè)市場化具有重要意義和作用。

2013年，黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法”、“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。

2015年，國家發(fā)改委等六部委令25號《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“25號文”）出臺并實施，25號文明確了特許經(jīng)營項目適用范圍、確定原則、實施過程以及項目監(jiān)督管理等內(nèi)容，它是我國投資領(lǐng)域的重要改革和制度創(chuàng)新。同時期PPP相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺，為PPP在全國范圍內(nèi)的推廣提供政策支持。因此，25號文在某種程度可以看作是推進(jìn)PPP模式的重要制度設(shè)計及配套制度。但是在PPP新機(jī)制出臺之前，PPP的范圍和內(nèi)容更為寬泛，它既包括了特許經(jīng)營，同時又包括了股權(quán)合作以及政府購買等多種形式。

與此同時，其他的相關(guān)法律法規(guī)及政策文件對于特許經(jīng)營的實施也提出了細(xì)則要求，如《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（國務(wù)院令第613號）第九條規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可以不進(jìn)行招標(biāo)。此項規(guī)定對PPP及特許經(jīng)營項目在實施過程中“兩標(biāo)并一標(biāo)”提供了法律依據(jù)。

2021年6月市場監(jiān)管總局等五部門發(fā)布《公平競爭審查制度實施細(xì)則》（國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號），其中第十三條“市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”中明確未經(jīng)公平競爭，不得授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)，對特許經(jīng)營項目市場競爭提出了公平公正的要求。

2023年11月發(fā)改委、財政部發(fā)布《<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），要求PPP項目全部采用特許經(jīng)營模式。自此，PPP和特許經(jīng)營合二為一，即基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式，助推了特許經(jīng)營在我國的新發(fā)展。

2024年，新機(jī)制相關(guān)配套文件陸續(xù)出臺，進(jìn)一步完善政府和社會資本特許經(jīng)營項目制度設(shè)計和實施要求。1月，財政部印發(fā)《政府會計準(zhǔn)則制度解釋第7號》， 對新機(jī)制下政府和社會資本合作（PPP）相關(guān)會計處理作出了新的解釋；3月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）>的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）發(fā)布， PPP特許經(jīng)營實施方案有了規(guī)范要求；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2024年第17號令）出臺，以新機(jī)制為核心，重新修訂和解釋了25號文； 4月10日，國家發(fā)展改革委依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，正式上線全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)。

四、 特許經(jīng)營發(fā)展趨勢淺析

（一） 市場化發(fā)展

1. 市場主導(dǎo)，政府嚴(yán)監(jiān)管

從宏觀政策來看，我國十四五發(fā)展規(guī)劃綱要要求著力于實體經(jīng)濟(jì)，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制；從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)動力不足，下行壓力不斷加大，市場化改革仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。此次新機(jī)制要求聚焦使用者付費項目，也表明未來的PPP項目將更加注重市場化操作，以市場為主導(dǎo)，一方面可以減少對政府支持的依賴，另一方面推動我國公益性公共服務(wù)事業(yè)的市場化改革。但與此同時，公益性事業(yè)的特殊性要求政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，有為市場離不開有為政府，總體來說，未來PPP項目的實施將以為市場為主導(dǎo)，政府在合同履約、市場監(jiān)管等方面發(fā)揮更重要的作用。

2. 民營企業(yè)成為特許經(jīng)營參與主體

自改革開放以來，民營經(jīng)濟(jì)一直是支撐我國經(jīng)濟(jì)增長的主要力量，是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力會導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)的疲軟，當(dāng)前形勢下，鼓勵和激發(fā)民間投資活力是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)有力舉措。此次新機(jī)制對于支持民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)做出了明確的規(guī)定，制定了支持民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目清單（2023年版本）、重新修訂了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，六部委第17號令新增了保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益的相關(guān)規(guī)定。民營企業(yè)成為特許經(jīng)營參與主體是未來市場化發(fā)展趨勢的要求。

（二） 透明化管理

從決策過程來看，未來對PPP特許經(jīng)營的審核將更為嚴(yán)格，其合規(guī)性內(nèi)容審核包括：①項目是否有足夠維持自身財務(wù)能力的使用者付費；②采用的合作模式是否合規(guī)；③項目風(fēng)險分擔(dān)是否合理；④政府采購是否公開、程序合法合規(guī)；⑤特許經(jīng)營者的選擇是否合格等。根據(jù)新機(jī)制的要求，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任是項目合規(guī)性的核心要求。

從執(zhí)行和監(jiān)管過程來看，合規(guī)性內(nèi)容包括立項手續(xù)是否齊全、前期工作完成是否準(zhǔn)備充分、特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂是否合法等；根據(jù)PPP新機(jī)制的要求，政府應(yīng)加強(qiáng)對特許經(jīng)營項目運營評價以及加強(qiáng)常態(tài)化的信息披露機(jī)制，特許經(jīng)營者應(yīng)通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺定期向社會公開披露項目相關(guān)信息，在項目準(zhǔn)備實施階段，應(yīng)及時公布項目特許經(jīng)營方案、采購文件、特許經(jīng)營協(xié)議、采購結(jié)果通知等內(nèi)容；項目進(jìn)入運營期后應(yīng)定期公布年度財務(wù)審計報告、運營計劃、年度運營評價結(jié)果等項目信息。從總體要求及趨勢來看，未來PPP項目的決策、執(zhí)行和監(jiān)管過程將更加透明，并且鼓勵公眾參與，以確保項目的公開、公平、公正以及陽光運行。

（三） 專業(yè)化運營

1. 鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新

技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新對于提高企業(yè)的經(jīng)營能力和生產(chǎn)效率具有十分重要的作用，在復(fù)雜的社會競爭中，技術(shù)和管理創(chuàng)新有助于企業(yè)獲得更好的發(fā)展空間。PPP新機(jī)制鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，提高投資收益，并且由技術(shù)、管理創(chuàng)新帶來的額外收益歸特許經(jīng)營者所有�；�于特許經(jīng)營的長期限特征，特許經(jīng)營者應(yīng)通過管理、技術(shù)以及運營模式創(chuàng)新提升項目的可持續(xù)盈利能力。

2.對特許經(jīng)營者運營能力提出更高的要求

追求短期工程收益、忽視項目長期運營是PPP項目運行過程中存在的主要問題之一，新機(jī)制出臺后，再次強(qiáng)調(diào)要“切實加強(qiáng)運營監(jiān)管”，從長期來看，基于使用者付費的特許經(jīng)營項目對社會資本的運營管理能力要求將更高，因此，對于特許經(jīng)營者來說，如何兼顧項目的社會公共效益與項目盈利，提升項目綜合運營能力是其需要解決的重要問題。

3.合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

對特許經(jīng)營可能存在的風(fēng)險進(jìn)行合理控制和合理分擔(dān)是項目運作實施的關(guān)鍵，在新的特許經(jīng)營模式下，政府和社會資本的合作將更加緊密，風(fēng)險分配機(jī)制會趨于更加完善，特許經(jīng)營將通過特許經(jīng)營協(xié)議明確合作方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以確保公平性和有效性，并實現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔(dān)。

綜上，從整體發(fā)展趨勢來看，特許經(jīng)營實施未來將更趨于市場化、透明化以及專業(yè)化，目前已陸續(xù)出臺的相關(guān)政策文件為PPP特許經(jīng)營的實施奠定了基礎(chǔ)，但如同我國的市場化改革，新的特許經(jīng)營良性發(fā)展也不是一蹴而就的，需要市場的不斷檢驗和完善，基于目前PPP實施仍存在諸多難題，PPP特許經(jīng)營實施者及相關(guān)參與主體仍任重而道遠(yuǎn)。