摘要：新《公司法》對(duì)“國(guó)家出資公司”單獨(dú)成章，并從法律層面對(duì)國(guó)有企業(yè)外部董事建設(shè)提出了明確要求。本文對(duì)新《公司法》中涉及外部董事的核心條款進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，就如何推進(jìn)城投企業(yè)建立外部董事制度以適應(yīng)新《公司法》的要求給出對(duì)策建議。

一、引言

2024年7月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱“新公司法”）正式實(shí)施。‌新公司法背景下，對(duì)于加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，包括外部董事建設(shè)提出了新要求。新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)也要求加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬外部董事來(lái)源渠道，建立完善支持外部董事履行職權(quán)的配套制度。由此可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)建立、完善外部董事制度為大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行之舉。城投企業(yè)作為地方國(guó)有企業(yè)，也應(yīng)規(guī)范外部董事建設(shè)，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提升企業(yè)科學(xué)化治理能力和水平。

二、新《公司法》與外部董事相關(guān)條款解讀

（一）建立“外部董事過(guò)半數(shù)”機(jī)制

第173條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)過(guò)半數(shù)為外部董事，并應(yīng)當(dāng)有公司職工代表”。

新《公司法》新增了國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)成員“過(guò)半數(shù)為外部董事”的規(guī)定。這意味著，外部董事過(guò)半數(shù)將成為國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中的重要法定機(jī)制。當(dāng)然上述機(jī)制在政策層面其實(shí)早有規(guī)定，各地國(guó)有企業(yè)也在做積極探索。比如《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）明確提出“加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡約束，國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均應(yīng)有職工代表，董事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實(shí)一人一票表決制度，董事對(duì)董事會(huì)決議承擔(dān)責(zé)任”。而新《公司法》將“外部董事占多數(shù)”從政策層面上升到了法律層面。另外，除了國(guó)有獨(dú)資公司，集團(tuán)所屬全資子公司也同樣應(yīng)大力推進(jìn)外部董事過(guò)半數(shù)制度。

外部董事人數(shù)過(guò)半數(shù)有利于提高公司治理的獨(dú)立性和有效性，避免決策過(guò)于集中于內(nèi)部人，增加監(jiān)督和制衡機(jī)制。外部董事過(guò)半數(shù)機(jī)制能否發(fā)揮其應(yīng)用的作用，關(guān)鍵在于外部董事能否在重大決策、重大風(fēng)險(xiǎn)管理等方面作出獨(dú)立于經(jīng)理層的判斷和選擇，而不被內(nèi)部人控制，讓外部董事真正成為決策者、監(jiān)督者、參與者和引導(dǎo)者。

（二）可設(shè)立審計(jì)委員會(huì)代行監(jiān)事會(huì)職權(quán)的治理架構(gòu)

第69條規(guī)定：“有限責(zé)任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。公司董事會(huì)成員中的職工代表可以成為審計(jì)委員會(huì)成員”。

第176條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事�！�

新《公司法》進(jìn)一步明確了國(guó)有獨(dú)資公司可設(shè)立審計(jì)委員會(huì)代行監(jiān)事會(huì)職權(quán)的治理架構(gòu)，并明確職工董事可以成為審計(jì)委員會(huì)委員。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕36號(hào)）規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)由外部董事組成。審計(jì)委員會(huì)成員全部由外部董事組成的結(jié)構(gòu)設(shè)置，有利于確保審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性和客觀性，‌從而提高審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。‌對(duì)于采取以審計(jì)委員會(huì)代替監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)的國(guó)有企業(yè)而言，外部董事不僅要負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)責(zé)任，而且還有承擔(dān)監(jiān)督檢查、提出議案、代表訴訟等義務(wù)，職責(zé)與義務(wù)范圍有擴(kuò)大。

（三）董事會(huì)會(huì)議和表決方式更加靈活

第24條規(guī)定：“公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)召開會(huì)議和表決可以采用電子通信方式，公司章程另有規(guī)定的除外”。

實(shí)務(wù)中，因受事務(wù)和時(shí)間沖突所限，董事難以每次均到現(xiàn)場(chǎng)參與董事會(huì)會(huì)議，因此新公司法給予了不能到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的董事以電子通信方式參與會(huì)議及表決權(quán)利，這樣更便于外部董事行使職權(quán)。

（四）強(qiáng)化外部董事忠實(shí)勤勉義務(wù)與責(zé)任

‌新《公司法》秉持著“權(quán)責(zé)利”對(duì)等的原則，將忠實(shí)勤勉義務(wù)貫穿始終，明確和強(qiáng)化了董監(jiān)高人員應(yīng)盡職責(zé)。外部董事作為董事會(huì)重要成員，‌承擔(dān)著重要的責(zé)任和義務(wù)。

第180條規(guī)定：“董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員對(duì)公司負(fù)有忠實(shí)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權(quán)牟取不正當(dāng)利益。董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員對(duì)公司負(fù)有勤勉義務(wù)，執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)為公司的最大利益盡到管理者通常應(yīng)有的合理注意。”

‌從該規(guī)定來(lái)看，忠實(shí)義務(wù)是一種消極義務(wù)，本質(zhì)在于限制外部董事的某些行為，避免個(gè)人利益和公司利益之間發(fā)生沖突。勤勉義務(wù)則是一種積極義務(wù),本質(zhì)在于界定履職過(guò)程中的合理注意義務(wù)。新《公司法》對(duì)忠實(shí)勤勉義務(wù)的具體適用規(guī)范進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。關(guān)于忠實(shí)義務(wù)，第181條進(jìn)行了具體列舉，并在182條至184條特別列舉了關(guān)聯(lián)交易、利用公司商業(yè)機(jī)會(huì)和競(jìng)業(yè)限制三種類型。關(guān)于勤勉義務(wù)的具體規(guī)定，散見(jiàn)于各個(gè)章節(jié)，如第51條規(guī)定的催繳出資義務(wù)。

在健全董監(jiān)高義務(wù)體系的基礎(chǔ)上，‌新《公司法》強(qiáng)化董監(jiān)高對(duì)公司、股東或第三人承擔(dān)的責(zé)任，加大對(duì)公司內(nèi)部治理人員的追責(zé)力度。在關(guān)聯(lián)交易、維護(hù)資本充實(shí)、故意或重大過(guò)失、損害公司和股東利益的行為上，新《公司法》規(guī)定了11種賠償責(zé)任。相較于之前的公司法而言，新公司法加重了違反勤勉義務(wù)的法律責(zé)任，意在使外部董事在享有權(quán)利的同時(shí)積極履職，使得權(quán)利與責(zé)任更匹配。與此同時(shí)，新《公司法》第193條新增董事責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)則，規(guī)定公司可以在董事任職期間為董事因執(zhí)行公司職務(wù)承擔(dān)的賠償責(zé)任投保責(zé)任保險(xiǎn)，以降低董事的任職風(fēng)險(xiǎn)。

三、城投企業(yè)強(qiáng)化外部董事建設(shè)的對(duì)策建議

（一）完善配套制度，強(qiáng)化外部董事履職支撐

國(guó)資部門履行對(duì)外部董事的管理和指導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)建立健全外部董事選聘管理、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)約束、履職指導(dǎo)和支撐服務(wù)機(jī)制，比如制定以《國(guó)有企業(yè)外部董事管理辦法》為基礎(chǔ)，同時(shí)形成《國(guó)有企業(yè)外部董事工作指引》、《國(guó)有企業(yè)外部董事薪酬管理辦法》、《國(guó)有企業(yè)外部董事考核評(píng)價(jià)辦法》等“N”項(xiàng)配套制度，從而構(gòu)建，“1+N”外部董事管理制度體系，為外部董事規(guī)范運(yùn)行提供制度支撐。

城投企業(yè)應(yīng)圍繞國(guó)資部門印發(fā)的系列規(guī)章制度，與子公司上下聯(lián)動(dòng)一體推進(jìn)外部董事制度建設(shè)工作，建立外部董事履職服務(wù)保障制度體系。同時(shí)在總結(jié)完善外部董事建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各級(jí)子公司建立健全外部董事機(jī)制，要求子公司董事會(huì)“應(yīng)建盡建”和“外部董事占多數(shù)”，全力打造子公司系統(tǒng)完備、機(jī)制明確、運(yùn)行有效的外部董事管理制度體系，切實(shí)保障外部董事履職。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，驅(qū)動(dòng)外部董事結(jié)構(gòu)多元

1、加強(qiáng)外部董事人才儲(chǔ)備

建議國(guó)資部門建立外部董事人才庫(kù)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。堅(jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)擺在首位，突出事業(yè)為上、以事?lián)袢�，通過(guò)遴選和自愿報(bào)名相結(jié)合的方式，做細(xì)做實(shí)外部董事遴選工作。兼職外部董事方面，兼顧專業(yè)多元化、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性，重點(diǎn)補(bǔ)充熟悉戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)、法律、審計(jì)、風(fēng)控等業(yè)務(wù)的企業(yè)外部專家擔(dān)任兼職外部董事。專職外部董事方面，可以從黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位符合條件人員中進(jìn)行選拔；鼓勵(lì)暢通現(xiàn)職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和專職外部董事雙向交流通道，從熟悉法律、財(cái)務(wù)和公司治理的現(xiàn)職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員中擇優(yōu)轉(zhuǎn)為外部董事；同時(shí)，鼓勵(lì)外部董事從“兼職”走向“專職”，探索兼職外部董事轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毻獠慷�事的機(jī)制。

2、選優(yōu)配齊城投企業(yè)外部董事

堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“20字”要求，聚焦企業(yè)外部董事崗位需要，從外部董事人才庫(kù)中選聘具有豐富經(jīng)驗(yàn)、符合企業(yè)實(shí)際需求的人選任職外部董事，保證董事會(huì)專業(yè)結(jié)構(gòu)多元和能力結(jié)構(gòu)互補(bǔ)。兼職外部董事勞動(dòng)人事、黨組織、工資等關(guān)系不進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，專職外部董事其勞動(dòng)人事、黨組織、工資等關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)入企業(yè)。

（三）強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，提升外部董事內(nèi)生動(dòng)力

1、規(guī)范薪酬管理

通常來(lái)說(shuō)，專職外部董事和兼職外部董事執(zhí)行不同的薪酬結(jié)構(gòu)。專職外部董事的薪酬和企業(yè)其它高管的薪酬一樣，采用年薪制，包括基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入。基本年薪通常按照主要都責(zé)任基本年薪的一定比例發(fā)放，績(jī)效年薪，績(jī)效年薪與任職企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果、個(gè)人履職考核評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，同時(shí)綜合考慮專職外部董事任職企業(yè)戶數(shù)和擔(dān)任崗位等，比如確定任職戶數(shù)系數(shù)和任職崗位系數(shù)。兼職外部董事薪酬則一般由工作津貼和會(huì)議津貼組成。工作津貼按年計(jì)算，按月預(yù)發(fā)，工作津貼總額根據(jù)兼職外部董事?lián)�任崗位、任職企業(yè)數(shù)量以及考核情況確定。會(huì)議津貼包括董事會(huì)會(huì)議津貼、董事會(huì)專門委員會(huì)會(huì)議津貼等，根據(jù)兼職外部董事參加會(huì)議情況確定。

外部董事薪酬、福利性收入及履職待遇業(yè)務(wù)支出等經(jīng)費(fèi)，原則上應(yīng)由國(guó)資部門發(fā)放，納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算列支。但實(shí)際中，由很多是由任職企業(yè)發(fā)放的。

2、完善考核評(píng)價(jià)

對(duì)外部董事的考核評(píng)價(jià)，一般以崗位職責(zé)為基礎(chǔ)，以出資人考評(píng)為主，按照企業(yè)內(nèi)部考評(píng)、出資人考評(píng)相結(jié)合的方法進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)。外部董事考核評(píng)價(jià)以其政治表現(xiàn)合格為首要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)重點(diǎn)評(píng)價(jià)其職業(yè)操守、履職能力、勤勉程度、工作實(shí)績(jī)等方面�？己酥黧w方面，一般分為企業(yè)內(nèi)部考評(píng)和企業(yè)外部考評(píng)，并賦予一定的權(quán)重。企業(yè)內(nèi)部考評(píng)由公司黨委班子成員及董事會(huì)、經(jīng)理層成員等對(duì)外部董事實(shí)施評(píng)價(jià)。企業(yè)外部考評(píng)由國(guó)資監(jiān)管部門相關(guān)人員組成測(cè)評(píng)小組，對(duì)外部董事實(shí)施評(píng)價(jià)。外部董事考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職四個(gè)等次，對(duì)履職成效較好的外部董事在推薦評(píng)優(yōu)、薪酬分配、交流培養(yǎng)上予以傾斜，對(duì)不勝任不適宜的外部董事及時(shí)調(diào)整或解聘。另外，在考核結(jié)果應(yīng)用，特別是和年度薪酬掛鉤時(shí)，往往還需掛鉤任職企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果進(jìn)行核算。

3、強(qiáng)化責(zé)任追究

外部董事存在失職、瀆職或其他違法違規(guī)行為，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問(wèn)題性質(zhì)等，強(qiáng)化責(zé)任追究，責(zé)任追究方式主要包括：（1）組織處理，包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等；（2）扣減薪酬。根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問(wèn)題性質(zhì)，扣減薪酬，專職外部董事追索績(jī)效薪酬和任期激勵(lì)收入；（3）禁入限制。五年內(nèi)直至終身不得擔(dān)任省管企業(yè)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員；（4）黨紀(jì)政務(wù)處分；（5）涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理；（6）經(jīng)濟(jì)賠償。

（四）暢通工作機(jī)制，提升外部董事履職效能

1、推行外部董事召集人制度

外部董事召集人制度是指在國(guó)有獨(dú)資公司中，由外部董事定期推選出一位召集人,負(fù)責(zé)召集和組織外部董事的會(huì)議、決策和監(jiān)督等工作的制度。推行外部董事召集人制度要把握以下幾點(diǎn)：

一是外部董事召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生，專職外部董事可以作為重要人選來(lái)源。

二是召集人在外部董事任職要求基礎(chǔ)上，還應(yīng)具備附加任職要求，例如組織協(xié)調(diào)溝通能力、經(jīng)營(yíng)管理與決策思考能力、熟悉董事會(huì)運(yùn)作機(jī)制等。

三是外部董事召集人功能定義為“溝通橋梁”，即召集人應(yīng)被視為外部董事代表，其職權(quán)性質(zhì)為程序性權(quán)力，而不應(yīng)賦予召集人更多的實(shí)體性權(quán)力。

四是召集人要發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵是要切實(shí)履行包括但不限于代表外部董事就有關(guān)事項(xiàng)與出資人機(jī)構(gòu)溝通、‌組織召開外部董事務(wù)虛會(huì)、‌提出調(diào)研計(jì)劃、履行出資人機(jī)構(gòu)相關(guān)工作任務(wù)等職責(zé)，處理好與出資人機(jī)構(gòu)、任職企業(yè)董事長(zhǎng)以及其他外部董事三種關(guān)系。與此同時(shí)，任職企業(yè)對(duì)召集人履行相關(guān)工作的行為，應(yīng)當(dāng)給予積極支持和配合。

2、落實(shí)外部董事報(bào)告機(jī)制

為進(jìn)一步發(fā)揮外部董事作用，加強(qiáng)企業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)管控，應(yīng)創(chuàng)新建立外部董事報(bào)告工作制度，形成外部董事“發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、處置”問(wèn)題的閉環(huán)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)外監(jiān)督形成合力。

一方面，落實(shí)工作報(bào)告制度。外部董事可定期通過(guò)書面方式向出資人機(jī)構(gòu)報(bào)告，書面報(bào)告包括董事會(huì)會(huì)議報(bào)告、履職報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告、研究報(bào)告和其他報(bào)告等。除上述報(bào)告外，外部董事可采取面談方式向出資人機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作情況。

另一方面，健全異常表決反饋機(jī)制。外部董事參加董事會(huì)會(huì)議時(shí)，出現(xiàn)反對(duì)、棄權(quán)等異常表決情況，應(yīng)及時(shí)向出資人機(jī)構(gòu)反饋報(bào)告。反饋內(nèi)容包括具體議題事項(xiàng)、表決異常意見(jiàn)及緣由、推進(jìn)建議等。對(duì)于異常表決議題，外部董事應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)了解后續(xù)進(jìn)展，企業(yè)應(yīng)安排專人與外部董事對(duì)接并及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，出資人機(jī)構(gòu)將根據(jù)外部董事反饋情況及時(shí)跟蹤。

3、暢通外部董事溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制

城投企業(yè)應(yīng)暢通外部董事與內(nèi)部董事、經(jīng)理層以及職能部門的溝通渠道，為外部董事了解企業(yè)實(shí)情、科學(xué)參與決策、發(fā)揮咨詢作用提供信息支撐。

一是加強(qiáng)與內(nèi)部董事的有效溝通。董事長(zhǎng)定期就企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、深化改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控等重大事項(xiàng)與外部董事進(jìn)行單獨(dú)溝通；在董事會(huì)決策、調(diào)研考察、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，外部董事也應(yīng)及時(shí)與董事長(zhǎng)進(jìn)行溝通。其他內(nèi)部董事應(yīng)加強(qiáng)與外部董事的日常溝通，主動(dòng)介紹企業(yè)情況，共同探討企業(yè)改革發(fā)展重大事項(xiàng)。

二是加強(qiáng)與經(jīng)理層的日常溝通。通過(guò)邀請(qǐng)外部董事列席年度工作會(huì)議及重要專題會(huì)議、定期匯報(bào)、陪同外部董事開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等方式，向外部董事提供履職所需的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息、戰(zhàn)略執(zhí)行情況和重大投資項(xiàng)目進(jìn)展情況。

三是加強(qiáng)與企業(yè)職能部門的細(xì)節(jié)溝通。對(duì)提交董事會(huì)、董事會(huì)專門委員會(huì)議案資料，會(huì)前及時(shí)呈送各外部董事，議題申報(bào)部門向外部董事匯報(bào)議案具體情況，同時(shí)外部董事就相關(guān)事項(xiàng)同職能部門進(jìn)行溝通交流。

四、結(jié)語(yǔ)

新《公司法》設(shè)專門的章節(jié)對(duì)“國(guó)家出資公司”進(jìn)行規(guī)定，這既是對(duì)現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)改革成果的進(jìn)一步鞏固與深化，也是完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。在新公司背景下，城投企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定建立健全外部董事制度，并在基礎(chǔ)上采取完善配套制度、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制、暢通工作機(jī)制等措施，提高外部董事履職效能。