文/睿立方研究院

摘要：2021年《政府工作報(bào)告》和《“十四五”規(guī)劃綱要》共同提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時(shí)期我國推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑。城市更新系列文章主要包括政策、實(shí)施操作、投融資、城投公司如何參與等研究主題。本文將主要對(duì)城市更新定義、政策、更新任務(wù)及更新方式進(jìn)行梳理。

一、 城市更新的定義

國家對(duì)城市更新沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，梳理各地政策文件及領(lǐng)導(dǎo)重要講話，簡單來說，城市更新是對(duì)城市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治提升的活動(dòng)。實(shí)施城市更新行動(dòng)總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

二、 城市更新的意義

城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)也相伴而生環(huán)境透支、資源過度消耗、社會(huì)矛盾激化等諸多問題。2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，城市更新實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市功能完善、城市品質(zhì)提升和歷史文化傳承的必然選擇。

1. 通過城市更新行動(dòng)，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)模式

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，從而促進(jìn)資本、土地等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置。城市更新模式與傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式的區(qū)別見下表1。

2. 通過城市更新行動(dòng)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，重構(gòu)城市新功能

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，我國城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問題突出。從2020年城市體檢情況來看，城市發(fā)展主要存在中心區(qū)普遍人口過密、功能布局不夠均衡；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套相對(duì)不足；城市風(fēng)貌塑造和歷史文化保護(hù)不夠到位；精細(xì)化管理水平有待提高；應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性有待增強(qiáng)等問題。實(shí)施城市更新行動(dòng)，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，著力解決“城市病”等突出問題，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，重視歷史文化保護(hù)，強(qiáng)化城市風(fēng)貌管控，處理好更新與社會(huì)治理關(guān)系，引入新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加強(qiáng)科技應(yīng)用，促進(jìn)城市發(fā)展更加智慧化，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，完善城市功能，提升城市品質(zhì)，提高城市治理水平。

3. 通過城市更新行動(dòng)，助力城市綠色低碳轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，既是我國積極應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是我國貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。城市約占地球表面積的2%，占世界總?cè)丝诘?0%,創(chuàng)造著全球80%以上的GDP，消耗著全球85%的資源和能源，也排放出85%的廢物和二氧化碳�？梢姡�城市更新已成為落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。城市更新將切實(shí)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，將綠色低碳理念和元素貫穿于城市更新的全過程。推動(dòng)既有建筑綠色化改造，在提升居民居住水平的同時(shí)，提高建筑的能源使用效率；在城市更新中增加綠地公園、綠色環(huán)保設(shè)施，擴(kuò)展城市綠色生態(tài)生活空間；優(yōu)化、整合各類社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打造面向碳中和的綠色低碳居住社區(qū)。

三、 城市更新政策梳理和發(fā)展脈絡(luò)

中國的“城市更新”可以說是在廣東“三舊”改造試點(diǎn)基礎(chǔ)上演變而來。廣東作為我國改革開放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，廣州、深圳等城市建設(shè)用地陸續(xù)逼近資源環(huán)境極限，土地問題成為制約城市發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，在不同歷史背景下，由于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理念、城市管理水平不同，城市擴(kuò)張過程中難免出現(xiàn)規(guī)劃不合理、建設(shè)不合規(guī)、產(chǎn)權(quán)主體復(fù)雜、土地利用效率低的違建或城中村等問題，也亟待整改。2009年，國土資源部和廣東省政府經(jīng)協(xié)商并報(bào)國務(wù)院同意，決定共同推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)，并將舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造作為推進(jìn)試點(diǎn)示范省建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。在實(shí)施推進(jìn)中，廣東省不斷豐富“三舊”改造內(nèi)涵，完善相關(guān)政策體系，推進(jìn)“三舊”改造到“城市更新”的可持續(xù)發(fā)展。2013年，國土資源部對(duì)廣東的“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，并上報(bào)國務(wù)院，獲得同意后陸續(xù)在浙江、遼寧、上海等地推廣。

我國的城市更新政策，源于2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求和2015年中央城市工作會(huì)議的要求，2021年政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃綱要中正式提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時(shí)期我國推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑，將城市更新上升到了一個(gè)新的高度。城市更新政策脈絡(luò)梳理如下圖1。目前，住建部正在研究起草實(shí)施城市更新的行動(dòng)意見，會(huì)同相關(guān)部門對(duì)實(shí)施城市更新進(jìn)行全面的頂層設(shè)計(jì)和研究。

圖1 城市更新政策脈絡(luò)

實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項(xiàng)目，目前全國各地已經(jīng)把城市更新作為城市建設(shè)的重中之重的任務(wù)，各地都在行動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，已有無錫市、北京、福州、徐州、成都、上海、重慶、廣州、西安、沈陽、安徽、云南等省市均已出臺(tái)地區(qū)城市更新辦法或行動(dòng)方案。

四、 城市更新任務(wù)和更新方式

（一） 城市更新重點(diǎn)任務(wù)

為深入實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)行動(dòng)方案或指導(dǎo)意見明確“十四五”期間城市更新目標(biāo)及重點(diǎn)任務(wù)。梳理各地政策可見，廣州、北京等地主要聚焦在狹義的城市更新范疇，而云南、安徽等城市更新基本涵蓋了城市建設(shè)的各個(gè)方面，屬于廣義的城市更新范疇。

（二） 城市更新方式

結(jié)合“留、改、拆”方式的不同，城市更新方式可分為綜合整治類、改建加建類、拆除重建類三種。不同城市命名會(huì)略有不同，但實(shí)質(zhì)詳盡，例如珠海將城市更新項(xiàng)目分為整治類、改建類和拆建類；南京將居住類地段城市更新項(xiàng)目分為維修整治、改建加建、拆除重建三種模式；石家莊將城市更新項(xiàng)目分為保護(hù)傳承、優(yōu)化改造、拆舊建新等類型。三種類型的比較見表3。建科〔2021〕63號(hào)通過拆除比例、拆建比例和就地就近安置率三大指標(biāo)嚴(yán)格控制大規(guī)模拆遷和增建城市更新應(yīng)轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，“留改拆”并舉，并以包括提升為主，嚴(yán)禁大拆大建。

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