文/睿立方研究院

摘要：2021年《政府工作報(bào)告》和《“十四五”規(guī)劃綱要》共同提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時(shí)期我國(guó)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑。城市更新系列文章主要包括政策、實(shí)施操作、投融資、城投公司如何參與等研究主題。本文將對(duì)城市更新運(yùn)作模式，實(shí)施流程和實(shí)施要點(diǎn)進(jìn)行分析。

一、引言

2021年11月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號(hào)），決定在北京、廈門、景德鎮(zhèn)等21個(gè)城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作。第一批試點(diǎn)自2021年11月開始，為期2年，重點(diǎn)探索城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制，探索城市更新可持續(xù)模式及探索建立城市更新配套制度政策。本文將結(jié)合各地政策和實(shí)際，對(duì)城市更新運(yùn)作模式、實(shí)施流程和實(shí)施要點(diǎn)進(jìn)行分析。

二、城市更新運(yùn)作模式

根據(jù)城市更新項(xiàng)目實(shí)施主體的不同，將城市更新分為政府主導(dǎo)、政企合作和市場(chǎng)主導(dǎo)三種運(yùn)作模式，其中政企合作又可分為PPP、投資人+EPC等模式，不同的運(yùn)作模式，在實(shí)施主體、資金來(lái)源、適用項(xiàng)目類型上會(huì)有所區(qū)別，具體見(jiàn)下表1。

三、城市更新實(shí)施流程

不同地區(qū)、不同運(yùn)作模式下的城市更新項(xiàng)目，其操作流程會(huì)有所差異。城市更新項(xiàng)目類型不同，其實(shí)施流程也會(huì)略有不同，比如拆除重建類項(xiàng)目會(huì)涉及到搬遷補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)注銷、回遷安置等事項(xiàng)，而綜合整治類項(xiàng)目不涉及相關(guān)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)的變更。梳理各地政策及操作實(shí)際，總體來(lái)說(shuō)，城市更新實(shí)施流程主要包括九大環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖1）。

圖1：城市更新實(shí)施流程和主要環(huán)節(jié)

1. 編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃

《城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》一般由自然資源和規(guī)劃部門制定，確定城市更新目標(biāo)、功能結(jié)構(gòu)、規(guī)劃布局等內(nèi)容，是城市更新單元?jiǎng)澏�、城市更新單元�?jì)劃制定、城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案制定的重要依據(jù)。

2. 城市體檢

通過(guò)第三方評(píng)估分析，及時(shí)反映城市發(fā)展成效，找出弱項(xiàng)短板，針對(duì)存在的“城市病”提出“診療”方案，對(duì)容易產(chǎn)生的“城市病”提出預(yù)防措施，為城市更新提供政策建議。

3. 擬定城市更新年度計(jì)劃

城市更新主管部門以城市更新規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各方意見(jiàn)，擬定本轄區(qū)城市更新年度計(jì)劃，一般包括具體項(xiàng)目、前期業(yè)主或?qū)嵤┲黧w、邊界和規(guī)模、投資及進(jìn)度安排等內(nèi)容。城市更新年度計(jì)劃實(shí)行常態(tài)申報(bào)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

4. 確定實(shí)施主體

城市更新項(xiàng)目可由政府、物業(yè)權(quán)利人作為實(shí)施主體，或由政府、物業(yè)權(quán)利人通過(guò)直接委托、公開招標(biāo)等方式引入的相關(guān)主體作為實(shí)施主體。實(shí)施主體主要職責(zé)：負(fù)責(zé)推動(dòng)達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場(chǎng)資源、編制區(qū)域更新實(shí)施方案以及統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目的實(shí)施等。城市更新主管部門可與實(shí)施主體簽訂項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管協(xié)議，實(shí)施項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

5. 編制實(shí)施方案

項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)在區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查、更新意愿征詢等基礎(chǔ)上，編制城市更新項(xiàng)目方案。實(shí)施方案主要包括：更新范圍、內(nèi)容、方式及規(guī)模、供地方式、投融資模式（資金籌措方式）、規(guī)劃設(shè)計(jì)（含規(guī)劃調(diào)整）方案、建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案等內(nèi)容。編制實(shí)施方案過(guò)程中，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)與區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行充分協(xié)商，并征詢相關(guān)部門以及專家委員會(huì)、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。

6. 方案審批決策

項(xiàng)目實(shí)施方案需要城市更新管理部門組織審批，實(shí)施方案批復(fù)文件作為后續(xù)規(guī)劃管理和辦理城市更新項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、用地、規(guī)劃、建設(shè)、消防、節(jié)能、園林綠化等相關(guān)審批手續(xù)的重要依據(jù)。

7. 項(xiàng)目組織實(shí)施

項(xiàng)目實(shí)施主體根據(jù)工程建設(shè)基本程序，辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、施工等手續(xù)，組織建設(shè)。涉及到搬遷的，實(shí)施主體應(yīng)與相關(guān)權(quán)利人協(xié)商一致，明確產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)确桨福�并簽署相關(guān)協(xié)議；涉及到土地供應(yīng)的，實(shí)施主體組織開展產(chǎn)權(quán)歸集、土地前期準(zhǔn)備等工作，配合完成規(guī)劃優(yōu)化和更新項(xiàng)目土地供應(yīng)等事項(xiàng)。

8. 項(xiàng)目竣工交付

工程建設(shè)完成后，項(xiàng)目實(shí)施主體組織竣工驗(yàn)收。對(duì)于需要無(wú)償移交的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等，城市更新主管部門應(yīng)督促項(xiàng)目實(shí)施主體完成相關(guān)設(shè)施移交工作，并落實(shí)置換補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議約定的內(nèi)容。

9. 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理

竣工驗(yàn)收完成后，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)管理階段。對(duì)于商業(yè)、辦公、娛樂(lè)等持有型物業(yè)，通過(guò)出租等方式獲取運(yùn)營(yíng)收入，城市更新項(xiàng)目的公共停車場(chǎng)、充電樁、能源站等配套公共服務(wù)設(shè)施也可以由實(shí)施主體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目后期可通過(guò)出售、資產(chǎn)證券化等方式退出。

四、城市更新實(shí)施要點(diǎn)

（一） 政府、社區(qū)、居民和企業(yè)等多元主體參與

與增量建設(shè)相比，以存量提質(zhì)改造為主的城市更新項(xiàng)目面臨的利益關(guān)系更為復(fù)雜，傳統(tǒng)自上而下、以控制和命令手段為主的政府管理模式已無(wú)法適應(yīng)其發(fā)展。城市更新需要政府、社區(qū)、居民和企業(yè)等多元主體共同參與，通過(guò)不同利益群體的溝通和協(xié)商，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”。城市更新是政府、市場(chǎng)、公眾三方合作治理的過(guò)程。政府在城市更新中扮演協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督的角色，統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)多元主體深度參與；企業(yè)是城市更新項(xiàng)目運(yùn)作主體，組織項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施；公眾是城市公共空間的直接使用者，因此城市更新應(yīng)當(dāng)以公眾利益和需求為出發(fā)點(diǎn)，在前期規(guī)劃、實(shí)施方案制定、項(xiàng)目建設(shè)、后期管理等環(huán)節(jié)都需要公眾參與，包括意愿征集與協(xié)商、需求調(diào)研、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面，提高城市更新工作的公開性和透明性，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)。

（二） 實(shí)施主體選擇

城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體包括政府職能部門、授權(quán)（指定）國(guó)有企業(yè)、原權(quán)利主體、公開方式引入市場(chǎng)主體等。具體采取哪些方式，如何選擇實(shí)施主體需要根據(jù)當(dāng)?shù)仃P(guān)于城市更新相關(guān)規(guī)定以及項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行確定。從各地操作實(shí)際來(lái)看，地方國(guó)有企業(yè)越來(lái)越成為城市更新重要的參與主體。各地對(duì)城市更新實(shí)施主體的規(guī)定如下表2所示。

（三） 規(guī)劃編制與調(diào)整

城市更新應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行，對(duì)城市更新的區(qū)位、范圍、規(guī)模、時(shí)序等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，確保城市更新工作的有序開展。城市更新專項(xiàng)規(guī)劃是城市更新工作的綱領(lǐng)性文件，其應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等。城市更新項(xiàng)目涉及調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的，應(yīng)編制控規(guī)調(diào)整論證報(bào)告，申請(qǐng)調(diào)整控規(guī)。為有效推進(jìn)城市更新工作，各地在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)管控上都給予配套政策支持。

（四） 土地盤活利用

城市更新項(xiàng)目注重存量土地節(jié)約集約利用，同時(shí)鼓勵(lì)在符合法律法規(guī)的前提下，創(chuàng)新土地供應(yīng)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與積極性。城市更新項(xiàng)目土地供應(yīng)方式包括公開招拍掛（含帶方案招拍掛）、協(xié)議出讓、劃撥、租賃、作價(jià)入股等，部分地區(qū)還給予過(guò)渡期以及土地價(jià)款分期支付等政策支持。各種供地方式的一般適用情形見(jiàn)下表4，具體操作應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（五） 資金籌集和項(xiàng)目資金平衡

圖2：城市更新項(xiàng)目資金來(lái)源

城市更新項(xiàng)目一般投資回收期長(zhǎng)，資金需求量大，其資金來(lái)源主要包括各級(jí)財(cái)政資金市場(chǎng)主體投入資金、原物業(yè)權(quán)利人自籌資金、市場(chǎng)化融資資金、以及其他符合規(guī)定的資金，具體見(jiàn)下圖2。對(duì)于引入社會(huì)資本進(jìn)行市場(chǎng)化融資的城市更新項(xiàng)目，如何有效保障項(xiàng)目收益與融資平衡是關(guān)鍵。因此，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段盡可能挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)屬性，比如配套公共停車場(chǎng)、充電站、能源站等公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收入，引入酒店、購(gòu)物、餐飲、會(huì)展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)等，而社會(huì)資本也應(yīng)提高招商引資能力和運(yùn)營(yíng)管理能力，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，提高運(yùn)營(yíng)收入。

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