文/睿立方研究院

摘要：2021年《政府工作報告》和《“十四五”規(guī)劃綱要》共同提出要實施城市更新行動，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國推動城市高質量發(fā)展的重要抓手和路徑。城市更新系列文章主要包括政策、實施操作、投融資、城投公司如何參與等研究主題。本文主要探討城投公司如何參與城市更新。

一、城投公司是城市更新重要的運作平臺

在城市更新項目操作過程中，如何選擇確定合適的實施主體是關鍵的一個環(huán)節(jié)。從各地的政策和操作實踐來看，城投公司已成為城市更新重要的運作平臺。比如，《天津市老舊房屋老舊小區(qū)改造提升和城市更新實施方案》明確，涉及建設周期長、投資規(guī)模大、跨區(qū)域以及市級重大城市更新項目，可通過政府授權方式，由具有實力的國有企業(yè)作為實施主體。2021年6月17日，天津市委常委會會議審議批準城投集團為首批城市更新項目實施主體；6月19日，天津市政府發(fā)文，支持泰達控股作為城市更新項目開發(fā)主體之一，運用相關城市更新項目開發(fā)政策，創(chuàng)新業(yè)務模式，加快土地和房產(chǎn)資源盤活利用�！侗本┦谐鞘懈�新行動計劃(2021-2025年)》指出，暢通社會資本參與路徑，鼓勵市屬、區(qū)屬國有企業(yè)搭建平臺，加強與社會資本合作，通過設立基金、委托經(jīng)營、參股投資等方式，參與城市更新。北京大興發(fā)展國有資本投資運營有限公司作為大興新城核心區(qū)市場路城市更新項目的實施主體，負責項目投資、建設、運營等全生命周期管理工作。

城投公司作為城市更新項目實施主體，主要好處在于：

一是有利于項目統(tǒng)籌，加快項目落地實施。城市更新行動是一項系統(tǒng)性工程，持續(xù)時間長、更新范圍廣、更新形式多樣。城投公司參與城市更新能夠更好地實現(xiàn)政策統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、收益統(tǒng)籌，對城市更新工作起到帶動作用，合理調控區(qū)域發(fā)展節(jié)奏，協(xié)調推進各類型項目，同時也能降低政府的決策風險。

二是有利于發(fā)揮國企優(yōu)勢，促進城投公司市場化轉型。城市更新項目一般工作周期長，資金需求大，城投公司參與城市更新，可發(fā)揮國有企業(yè)的融資優(yōu)勢，充分利用城市更新基金、國開行等政策性銀行貸款，降低項目融資成本，為項目推進提供強有力的資金保障。城投公司參與城市更新既能發(fā)揮國企在基礎設施建設中的擔當作用，又與其市場化轉型需求不謀而合，推進城投公司轉型發(fā)展。

二、城市更新項目的特征及內容

城市更新項目與一般基礎設施建設項目相比，在項目體量、資金需求、項目復雜度、資源協(xié)調等方面都提出了更高的要求，詳見表1。城市更新項目體量大，往往涉及到土地一級開發(fā)、基礎設施建設、公共設施建設、產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營等內容，具體內容見圖1。

                                          圖1：城市更新項目內容

三、城投公司參與城市更新的策略

（一） 多角度、多方式參與城市更新項目

從實踐來看，參與城市更新項目的主體除了城投類企業(yè)外，主要還有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位，這與城市更新項目的建設開發(fā)內容是相吻合的。通過多年的市場化發(fā)展轉型，很多城投公司往往也形成了房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設施工等業(yè)務板塊，因此，城投公司從不同的角度參與城市更新項目。

一是城投公司作為政府方代表參與城市更新PPP項目，目前重慶、南寧、西安等地均已明確鼓勵采用PPP模式推進城市更新項目的實施。

二是作為政府授權主體通過“政府授權+股權合作”或“投資人+EPC+O”的模式參與城市更新項目，由地方政府授權城投公司作為城市更新主體，城投公司依法遴選投資人，并與投資人共同合作成立項目公司，由項目公司具體負責城市更新項目的實施。

三是從房地產(chǎn)開發(fā)的角度，通過一二級聯(lián)動或一二三級聯(lián)動的方式參與城市更新項目。通過二級房地產(chǎn)開發(fā)銷售或者三年的物業(yè)持有獲取一定的收益，以彌補基礎設施和公共服務設施建設和運營帶來的收益不足的問題，實現(xiàn)項目投資和收益整體自平衡。此種模式要注意土地獲取的合法合規(guī)性。

四是從工程施工角度，參與城市更新項目，包括土地一級開發(fā)、基礎設施及市政配套、住宅、商業(yè)、辦公等工程建設。

（二） 提前做好投融資規(guī)劃，實現(xiàn)融資多元化

提前做好投融資規(guī)劃，明確項目開發(fā)目標、開發(fā)時序和投融資模式，有利于提升項目實施效率，降低項目實施風險。

對于復雜的城市更新項目往往包含多個子項目，如何對項目進行篩選，優(yōu)化項目開發(fā)時序是關鍵。因此，城投公司應從規(guī)劃符合性、市場需求符合性、地區(qū)資源和財政承受能力等角度對城市更新各子項目進行梳理，并且根據(jù)項目難易程度、輕重緩急等進行項目分類，控制投資節(jié)奏，優(yōu)化項目開發(fā)時序，從而實現(xiàn)滾動連續(xù)開發(fā)和資金良性循環(huán)。

在建設時序合理安排的基礎上，做好融資計劃。首先城投公司要加強與財政部門的溝通，最大化的爭取中央補助資金、地方政府專項債券資金；其次，要充分發(fā)揮財政資金的撬動引領作用，引入外部具備相關能力和優(yōu)勢的合作單位共同參與發(fā)起設立城市更新基金；再次，城投公司將自身資源集聚能力與開發(fā)性、政策性銀行融資、融智優(yōu)勢相結合，建立長期、穩(wěn)定和深度的金融合作關系；最后，城投公司要積極開展并創(chuàng)新企業(yè)債、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等市場化融資方式。

（三） 加強資源整合，實現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡

城市更新作為一項綜合性政府的城市建設行動，涉及的利益主體廣，包括政府、社區(qū)、居民和企業(yè)等多元化主體，城投公司作為城市更新實施主體應發(fā)揮國有企業(yè)資源整合優(yōu)勢，做好不同利益群體之間的溝通和協(xié)商。政府方面要爭取多方面的支持，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、政府直接投資、財政專項資金、土地資源、稅費減免等，降低開發(fā)成本和運營難度，增加項目收入來源。居民層面，要做好意愿征集與協(xié)商、需求調研、監(jiān)督和評價等方面的工作，保障利益相關者的知情權、參與權、受益權。企業(yè)層面，城投公司要做好外部資本的招商合作工作，包括規(guī)劃設計單位、金融機構、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)商、產(chǎn)業(yè)運營商、社區(qū)運營商等。

資金能否平衡、現(xiàn)金流何時回正、收益如何保障？是城投公司開展城市更新項目必須要考慮的問題。城市更新項目涉及環(huán)節(jié)多，在每一個環(huán)節(jié)均能構成盈利來源，要實現(xiàn)項目投入產(chǎn)出平衡，需要城投公司合理規(guī)劃，爭取正收益項目和負收益項目進行打包組合，并充分挖掘項目潛在收益。比如配套公共停車場、充電站、能源站等公共設施的運營收入，引入酒店、購物、餐飲、會展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)等。同時城投公司也應提高運營管理能力，創(chuàng)新業(yè)務模式，提高運營收入。

圖2：城市更新項目盈利模式

（四） 提升資產(chǎn)運營能力，推進市場化轉型

城市更新并非僅僅涉及城市建設領域，而是綜合了投資、建設、運營全生命周期的管理工作。住房和城鄉(xiāng)建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）中提出，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。城投公司過去主要承擔基礎設施建設任務，市場化轉型的方向就是從“城市建設投融資主體”向“資產(chǎn)管理和經(jīng)營主體”轉變，推動城市開發(fā)建設從粗放外延式發(fā)展轉向集約內涵式發(fā)展。城投公司借助城市更新的機遇，應不斷加強自身的運營管理能力，逐步形成集開發(fā)、建設、招商、經(jīng)營、租賃、物業(yè)等業(yè)務為一體的產(chǎn)業(yè)鏈條。一是要強化招商能力，構建招商網(wǎng)絡渠道，不斷創(chuàng)新招商引資手段，做優(yōu)做強招商服務工作；二是要根據(jù)運營服務細分領域，做好個性化物業(yè)服務，不斷拓展多元化、高品質的增值服務。

四、小結

城投公司作為地方國有企業(yè)參與城市更新有著天然的優(yōu)勢，他們可以從項目統(tǒng)籌主體、政府方出資代表、房地產(chǎn)開發(fā)、工程施工等不同的角度參與城市更新項目。城投公司在城市更新項目中要注重投融資、資源整合、資金平衡、資產(chǎn)運營等能力的培養(yǎng)，同時也要強化風險管理意識，規(guī)避項目風險，包括社會穩(wěn)定風險、土地獲取風險、招標采購風險、市場（收益）風險，地方政府隱性債務風險等。

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