文/睿立方研究院

摘要：本系列前兩篇分別從總論及業(yè)務(wù)構(gòu)建對地方政府金控平臺進(jìn)行了分析，其中在業(yè)務(wù)板塊的描述中將參股或控股地方城市商業(yè)銀行（下稱：城商行）和農(nóng)村商業(yè)銀行（下稱：農(nóng)商行）作為業(yè)務(wù)板塊構(gòu)建的核心。城商行與農(nóng)商行從本質(zhì)上基本一致，本文以農(nóng)商行為例說明其改革發(fā)展背景下取得的成績以及目前存在的諸多矛盾，為下一篇城投公司如何參與農(nóng)商行的進(jìn)一步改革提供依據(jù)。

一、農(nóng)商行發(fā)展歷程

農(nóng)商行的歷史可以追溯至民國時期，第一家農(nóng)村資金合作社性質(zhì)的組織誕生于上世紀(jì)二十年代末，隨著當(dāng)時國家命運(yùn)的變遷，至1949年，當(dāng)時全國農(nóng)村各類資金合作社數(shù)量逾百萬計，多數(shù)都異化為高利貸組織。

解放后，1951年，新中國召開了第一次農(nóng)村金融工作會議，至此，我國農(nóng)村金融邁出了嶄新的發(fā)展之路。自1951年起，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)商行發(fā)展歷經(jīng)了五個階段。

（一）初步誕生期：1951-1979年，農(nóng)信社密集成立、亂象四起

1951年5月，央行召開第一次全國農(nóng)村金融工作會議，決定大力發(fā)展農(nóng)信社，以取代在農(nóng)村領(lǐng)域廣泛存在的高利貸機(jī)構(gòu)。受此政策推動，全國各地開始組織成立農(nóng)信社，僅五年的時間，農(nóng)信社數(shù)量達(dá)到16萬個。

之后農(nóng)信社經(jīng)歷多次整頓，“放收”結(jié)合的傳統(tǒng)政策思路在農(nóng)信社身上也開始重現(xiàn)。這里所謂的“放”，即下放給基層組織管理（如人民公社、生產(chǎn)隊等），這部分成為未來農(nóng)商行的主體，“收”則是將農(nóng)信社的管理權(quán)收歸至國家銀行（主要指農(nóng)業(yè)銀行）。

（二）收放調(diào)整期：收（1979年）—放（1984年）—收（1990年）—放（1996年）

1979年，適逢改革開放的新浪潮，國家金融體制也開始改革，中國農(nóng)業(yè)銀行得以恢復(fù)，并將農(nóng)信社定位為農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)。

1984年8月，農(nóng)業(yè)銀行起草的《關(guān)于農(nóng)村信用社管理體制改革的意見》獲得國務(wù)院批復(fù)，農(nóng)信社再次被定性為群眾性合作金融組織（自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧），脫離于農(nóng)業(yè)銀行體系。

1990年央行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》，提出農(nóng)信社由中國人民銀行委托領(lǐng)導(dǎo)和管理。

1996年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，要求農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，單體農(nóng)信社劃歸于縣級聯(lián)社管理，人行履行監(jiān)管職責(zé)。

1996年省聯(lián)社這個概念第一次進(jìn)入農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的范疇，隨后各地政府為便于集中統(tǒng)一管理，特別是當(dāng)時化解金融風(fēng)險的壓力較大（1996-2009年很多地方農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼倒閉），于是所謂的市聯(lián)社、省聯(lián)社也開始相繼涌現(xiàn)。

（三）嘗試轉(zhuǎn)型期（2000-2003年）：省聯(lián)社登上歷史舞臺、農(nóng)商行初步試點(diǎn)

2000年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)江蘇省開展改革試點(diǎn)，組建省聯(lián)社，并試辦農(nóng)商行，常熟農(nóng)商行、張家港農(nóng)商行、江陰農(nóng)商行于2001年成立，同時2003年浙江也試點(diǎn)成立了首家農(nóng)村合作銀行，即浙江鄞州農(nóng)村合作銀行。

現(xiàn)在江蘇的這三家農(nóng)商行均已實(shí)現(xiàn)A股上市目標(biāo)。

2002年，央行在溫州選擇部分農(nóng)信社開始利率改革試點(diǎn)，2003年向全國推廣，進(jìn)一步推動了農(nóng)信社的市場化運(yùn)作。

（四）真正轉(zhuǎn)型期（2003—2013年）：深化改革，全面轉(zhuǎn)型為農(nóng)商行

2003年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)〔2003〕15號），鼓勵符合條件的地區(qū)將農(nóng)信社改造為股份制商業(yè)銀行。銀監(jiān)會也開始制定一系列監(jiān)管文件來進(jìn)行規(guī)范，如《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村信用社省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》等等。

2003年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省市開始進(jìn)行試點(diǎn)。

2010年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于高風(fēng)險農(nóng)村信用社并購重組的指導(dǎo)意見》，要求對監(jiān)管評級為六級的農(nóng)村信用社以及監(jiān)管評級為五B級且主要監(jiān)管指標(biāo)呈下行惡化趨勢的農(nóng)村信用社進(jìn)行并購。

2011年，銀監(jiān)會宣布不再組建新的農(nóng)信社和農(nóng)村合作銀行，全面取消資格股，逐步將有條件的農(nóng)信社改組為農(nóng)商行，農(nóng)村合作銀行要全部改組為農(nóng)商行。

之后的較長一段時期，我們看到農(nóng)商行的數(shù)量越來越多，農(nóng)信社和農(nóng)村合作銀行的數(shù)量越來越少，便是這一背景。

（五）分類與針對監(jiān)管期（2013年—）：重點(diǎn)聚焦縣域及城區(qū)農(nóng)商行

2013年后，由于數(shù)量繁雜、質(zhì)量良莠不齊，銀監(jiān)會開始對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，特別是農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)行分類監(jiān)管。

2013年4月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于建立實(shí)施農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)標(biāo)桿銀行制度的通知》，每隔兩年開展一次農(nóng)村商業(yè)銀行標(biāo)桿銀行評選。

2014年12月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)農(nóng)村商業(yè)銀行三農(nóng)金融服務(wù)機(jī)制建設(shè)監(jiān)管指引的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕287號），將我國農(nóng)商行分為縣域、城區(qū)和大中城市三類。其中，（1）縣域農(nóng)商行是指在縣（市、旗）設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀；（2）城區(qū)農(nóng)商行是指在地級市、計劃單列市、省會城市和直轄市的一個或幾個區(qū)設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀行；（3）大中城市農(nóng)商行是指在地級市、計劃單列市、省會城市和直轄市實(shí)行統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行。

2019年1月，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位 強(qiáng)化治理 提升金融服務(wù)能力的意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕5號），對縣域及城區(qū)農(nóng)商行提出具體監(jiān)管措施，明確縣域及城區(qū)農(nóng)商行應(yīng)嚴(yán)格審慎開展綜合化和跨區(qū)域經(jīng)營，原則上機(jī)構(gòu)不出縣（區(qū)）、業(yè)務(wù)不跨縣（區(qū)），且貸款占總資產(chǎn)的比例應(yīng)大于等于50%、本地新增貸款應(yīng)占可貸款資金的比例要達(dá)到70%以上。

總結(jié)上述農(nóng)商行五個階段的發(fā)展歷程可謂波瀾壯闊，目前農(nóng)商行發(fā)展?fàn)顟B(tài)呈現(xiàn)兩面性，既有矚目的成就也隱藏著諸多深層次的矛盾。

二、農(nóng)商行總體發(fā)展?fàn)顩r的評價

本節(jié)主要從農(nóng)商行行業(yè)發(fā)展的不足方面對其進(jìn)行分析，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）總體規(guī)模偏小

截至2018年底，我國各類銀行類金融機(jī)構(gòu)共4500余家，而其中農(nóng)商行（含農(nóng)信社，農(nóng)村合作銀行）共1400余家，占比超過30%，但從總體資產(chǎn)規(guī)模來說，所有農(nóng)商行資產(chǎn)規(guī)模相加還不如中農(nóng)工建四大行的資產(chǎn)規(guī)模。其中資產(chǎn)規(guī)模最大的重慶農(nóng)商行總資產(chǎn)僅有9000億元，還沒有達(dá)到萬億級，而同期工商銀行的總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到20萬億級。目前全國超過500億元總資產(chǎn)的農(nóng)商行僅有58家。因此，數(shù)量龐雜、規(guī)模偏小是其中重要的特征之一。

造成總體規(guī)模偏小的原因，除了由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信貸市場規(guī)模較小以外，在農(nóng)村金融改革進(jìn)程中，各地方政府以自身利益為核心，分割金融資產(chǎn)也是重要的原因，如，安徽省阜陽市在城區(qū)農(nóng)村金融資產(chǎn)改革過程中，由于阜陽市政府和三區(qū)政府的利益糾葛，最終在阜陽市區(qū)形成了潁淮農(nóng)商行、潁泉農(nóng)商行、以及潁東農(nóng)商行三家市區(qū)農(nóng)商行，各農(nóng)商行跑馬圈地，在阜陽不大的市區(qū)范圍內(nèi)互相競爭擠壓，造成了三家行的總體發(fā)展都受到了限制，而這種情況在我國許多城市的農(nóng)商行改制中屢屢發(fā)生。

（二）頭部銀行集中趨勢明顯，中小銀行前景不明

上述已經(jīng)說明，目前我國總資產(chǎn)超過500億元的農(nóng)商行共有580家，占全國所有農(nóng)商行的4%左右，有明顯頭部集中的趨勢。而從農(nóng)商行上市的情況來看，截至2019年8月，共有10家農(nóng)商行在內(nèi)地及香港上市，分別為重慶農(nóng)商行、廣州農(nóng)商行、青島農(nóng)商行、紫金銀行、常熟銀行、九臺農(nóng)商行、蘇農(nóng)銀行、無錫銀行、江陰銀行、張家港銀行。這其中江蘇的銀行占據(jù)6家，而縣域農(nóng)商行有3家，以上上市銀行基本都處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，銀行資源與經(jīng)濟(jì)資源同步集中，形成農(nóng)商行的頭部集中趨勢，對于廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村金融來說，未來發(fā)展前景并不明朗。

（三）體制機(jī)制日益矛盾突出

本輪農(nóng)商行改制的起點(diǎn)是2003年6月發(fā)布的《農(nóng)村信用社省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，其中強(qiáng)調(diào)了以省級為單位建立省級信用社聯(lián)合社（簡稱：省聯(lián)社），在整個規(guī)定發(fā)布之前，江蘇省已于2001年建立了第一個省聯(lián)社作為試點(diǎn)，而在這個規(guī)定發(fā)出后，至2005年全國所有省份均建立相應(yīng)的省聯(lián)社，在省聯(lián)社建立初期，對于推動各級農(nóng)村信用社的合并改制形成縣級為單位農(nóng)商行起到了巨大的作用。但目前階段，省聯(lián)社的體制和機(jī)制上管理的弊病越來越顯現(xiàn)出來。省聯(lián)社作為地廳級的事業(yè)單位，具有對農(nóng)商行行業(yè)管理的職責(zé)，法律上具有任命下屬農(nóng)商行相應(yīng)董監(jiān)高的權(quán)利。但是由于目前農(nóng)商行基本改制為有限公司或股份公司，股東會及董事會相關(guān)決議的法定性及獨(dú)立性日益受到重視，于是在江蘇多地已經(jīng)出現(xiàn)省聯(lián)社對某地農(nóng)商行董事長、行長的任命被當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行以董事會獨(dú)立選舉的名義阻擋，這種行政管理與企業(yè)市場行為的矛盾日益不可調(diào)和，而省聯(lián)社這一管理機(jī)制的存在，對于農(nóng)商行未來的發(fā)展將起到一定的負(fù)面作用。

（四）部分銀行發(fā)展前景堪憂

2019年可謂金融“爆雷”深化年，金融體系的風(fēng)險已經(jīng)從前幾年的類金融、私募、信托等直接轉(zhuǎn)向銀行體系，年初包商銀行的被接管事件以及錦州銀行的“火線”引入戰(zhàn)投等情況說明城市商業(yè)銀行的整體風(fēng)險明顯上升，而根據(jù)金融風(fēng)險傳導(dǎo)的一般規(guī)律，農(nóng)商行的風(fēng)險壓力將在未來兩年左右逐步顯現(xiàn)，部分無法通過壓力測試的農(nóng)商行預(yù)計將會面臨嚴(yán)重的風(fēng)險局面，而這對于本輪農(nóng)商行的改革發(fā)展來說既是危機(jī)也是機(jī)遇。

三、總結(jié)

隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，過去十五年銀行發(fā)展的黃金期行將結(jié)束，銀行業(yè)面臨的壓力將逐步顯現(xiàn)，作為銀行業(yè)中的“弱勢”——農(nóng)商行如何面對這一局面成為業(yè)界的關(guān)鍵，而改革發(fā)展使其不竭的動力，下一篇我們將分析以城投公司為核心的地方平臺如何參與農(nóng)商行新一輪的改革發(fā)展進(jìn)程，推動地方金控平臺中的這一核心業(yè)務(wù)平穩(wěn)健康有序的發(fā)展。

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