摘要：2023年以來，基建投融資政策主要圍繞兩個(gè)主題展開：一是有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長。項(xiàng)目是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”和“壓艙石”，謀發(fā)展首先要謀項(xiàng)目，抓經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵是抓項(xiàng)目。本文在對(duì)最新基建投融資政策梳理的基礎(chǔ)上，提出基建項(xiàng)目謀劃建議。

一、 最新基建投融資政策梳理分析

2023年以來，基建投融資政策主要圍繞兩個(gè)主題展開：一是有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長。主要包括制定實(shí)施一攬子化債方案，出臺(tái)35號(hào)文、47號(hào)文、14號(hào)文等配套文件，要求規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、EOD模式，適度提高專項(xiàng)債規(guī)模、中央預(yù)算內(nèi)投資及發(fā)行超長期特別國債等。

（一） 推動(dòng)一攬子化債方案落地實(shí)施

“堅(jiān)決遏制新增，化解存量”一直是地方政府債務(wù)管理的基調(diào)，2023年7月24日中央政治局會(huì)議首次提出制定實(shí)施一攬子化債方案，隨后相關(guān)具體政策措施密集出臺(tái)、實(shí)施。

­ 2023年7月24日，中央政治局會(huì)議明確提出：要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

­ 2023年10月30日至31日，中央金融工作會(huì)議提出：建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

­ 2023年12月11日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)大省要真正挑起大梁，為穩(wěn)定全國經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)。

­ 2024年2月23日，國常會(huì)部署進(jìn)一步做好防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作，強(qiáng)調(diào)：進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見效。要強(qiáng)化源頭治理，遠(yuǎn)近結(jié)合、堵疏并舉、標(biāo)本兼治，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，在高質(zhì)量發(fā)展中逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

­ 2024年3月22日，國務(wù)院召開防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作視頻會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要下更大力氣化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化配套政策支持，加快壓降融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，分類推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。

此輪化債政策總基調(diào)為：省負(fù)總責(zé)，地方各負(fù)其責(zé)，中央適度幫助。與以往化債政策相比，此輪化債呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是長短期債政策結(jié)合。短期政策主要通過發(fā)行特殊再融資債券、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)展期降息等緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。長期政策包括建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制；強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)平臺(tái)公司經(jīng)營性債券的全口徑監(jiān)管；優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過中央加杠桿緩解地方收支矛盾；分類推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型等。

二是中央和地方共同發(fā)力。中央層面化債方式主要有財(cái)政手段、金融手段以及債務(wù)管控等。財(cái)政手段是指在財(cái)政部指導(dǎo)下，在地方政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行特殊再融資債券。金融手段是指在央行指導(dǎo)下，鼓勵(lì)并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過展期、借新還舊、置換等方式，分類施策化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)，人民銀行還將對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重地區(qū)提供應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持。債務(wù)管控是指出臺(tái)35號(hào)文、47號(hào)文、14號(hào)文對(duì)地方平臺(tái)公司投融資進(jìn)行限制。地方層面根據(jù)實(shí)際情況制定“1+N”化債方案，具體來看，主要化債手段包括債務(wù)置換、設(shè)立應(yīng)急周轉(zhuǎn)基金、存量資產(chǎn)盤活、推動(dòng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加大財(cái)政資金統(tǒng)籌等。

三是不同地區(qū)、不同國有企業(yè)分類施策。將天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個(gè)地區(qū)列為重點(diǎn)化債省份，給予12個(gè)重點(diǎn)省份化債政策支持的同時(shí)嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)地方國企及對(duì)應(yīng)融資政策進(jìn)行分類管理。

總體來說，地方化債工作將形成中央層面“總體統(tǒng)籌”,省級(jí)政府承擔(dān)“主體責(zé)任”,地方政府“各負(fù)其責(zé)”,各類相關(guān)機(jī)構(gòu)“多方參與”的格局。

（二） 投融資政策分類管理

作為落實(shí)一攬子化債方案的配套政策文件，35號(hào)文、47號(hào)文、14號(hào)文（均未公開）相繼出臺(tái)。

1、國辦發(fā)〔2023〕35號(hào)文

2023 年9月，《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號(hào)文）出臺(tái)。該文件主旨包括：

一是給予12個(gè)重點(diǎn)省份化債政策支持，包括特殊再融資債券額度的支持、要求金融機(jī)構(gòu)通過債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式化解2023年、2024年到期的融資平臺(tái)債務(wù)、支持債券本金借新還舊并加快審核、在年度債券發(fā)行額度內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還等。

二是對(duì)地方國企及對(duì)應(yīng)融資政策進(jìn)行分類管理，嚴(yán)控融資平臺(tái)各類債務(wù)規(guī)模新增，引導(dǎo)債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力匹配。將地方國企分為三類，分別為：地方政府融資平臺(tái)、參照地方政府融資平臺(tái)管理的國企（針對(duì)新設(shè)平臺(tái)）以及普通國有企業(yè)。在債券融資方面，第一類只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；第二類國企根據(jù)區(qū)域不同進(jìn)行差異化限制，12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份只能借新還舊，其它省份在省級(jí)政府出具文件的情況下可以新增；第三類國企可以新增，但債務(wù)由自己負(fù)責(zé)償還。

在“35號(hào)文”基調(diào)的影響下，證監(jiān)會(huì)和交易商協(xié)會(huì)對(duì)于地方國企債券發(fā)行審核的窗口指導(dǎo)進(jìn)一步收緊，使得城投企業(yè)想要新增債券難度加大。比如地方國企想要發(fā)債，首先發(fā)債主體不得在融資平臺(tái)名單（網(wǎng)傳“3899”名單）和隱債名單內(nèi)，同時(shí)對(duì)資產(chǎn)、收入、利潤、現(xiàn)金流等指標(biāo)提出了嚴(yán)格的要求，這也倒逼地方國企加快市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。

2024年3月，融資平臺(tái)查詢系統(tǒng)已上線，銀行等金融機(jī)構(gòu)在獲得融資平臺(tái)授權(quán)的情況下，可查詢?nèi)谫Y平臺(tái)的相關(guān)情況，包括融資平臺(tái)是否在監(jiān)管名錄之中、債項(xiàng)等信息，以方便金融機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)開展業(yè)務(wù)，并落實(shí)監(jiān)管部門的要求。

2、國辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文

2023年12月，《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文）出臺(tái)，要求12個(gè)重點(diǎn)省份地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目。政策中僅少數(shù)領(lǐng)域被列入“投資白名單”，其余項(xiàng)目領(lǐng)域，若無中央指導(dǎo)或文件明確安排，原則上一律不得新建。12個(gè)重點(diǎn)省份限投項(xiàng)目包括：

（1）交通領(lǐng)域：地方高速公路、民用機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建、通用機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)功能為主的運(yùn)河、軌道交通、市域（郊）鐵路；

（2）產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域：紅區(qū)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園、非紅區(qū)省級(jí)以下產(chǎn)業(yè)園（紅區(qū)是指債務(wù)率>=300%債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)）；

（3）社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域：除教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、特殊群體關(guān)愛保障以外的項(xiàng)目；

（4）市政領(lǐng)域：除供排水、燃?xì)�、供熱以外的�?xiàng)目；

（5）新基建領(lǐng)域：除國家級(jí)通用算力/智能算力/超算中心，政務(wù)信息化以外的項(xiàng)目；

（6）樓堂館所；

（7）棚戶區(qū)改造。

3、國辦函〔2024〕14號(hào)文

2024年3月，《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的通知》(國辦函〔2024〕14號(hào)文)出臺(tái)，核心內(nèi)容是“擴(kuò)容化債”，即在35號(hào)文提出的12個(gè)重點(diǎn)省份之外的19個(gè)省份可自主選報(bào)轄區(qū)內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)重、化債難度高的地區(qū)納入化債重點(diǎn)區(qū)域，以地級(jí)市為主，獲批后參照12個(gè)重點(diǎn)省份的相關(guān)政策化債。

是否納入化債重點(diǎn)區(qū)域關(guān)鍵在于做好地方債務(wù)化解與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的平衡。納入化債重點(diǎn)區(qū)域的好處是能夠獲得存量債務(wù)支持政策，但是在政府投資項(xiàng)目即新增融資方面將受到嚴(yán)格管控，可能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，城投公司的投資建設(shè)、及融資壓力也會(huì)進(jìn)一步加大。

（三） 規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制

以2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）為標(biāo)志，國內(nèi)PPP進(jìn)入了大規(guī)模推廣階段，2015年至2017年P(guān)PP成交項(xiàng)目數(shù)及投資額迅猛增長，但同時(shí)PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊、異化為新的政府融資平臺(tái)等問題逐步暴露。2017年開始啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的清理整頓工作，一直到2022年，該階段PPP成交項(xiàng)目及金額開始呈下降趨勢(shì)。2023年2月起開始開展PPP項(xiàng)目核查，PPP項(xiàng)目暫停，直至2023年11月8日，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)）發(fā)布，政府和社會(huì)資本合作迎來“新機(jī)制”。

­ 2023年11月8日《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)）；

­ 2023年11月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于廢止政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)文件的通知》（財(cái)金〔2023〕98 號(hào)），廢止11部PPP文件；

­ 2024年1月20日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十四批）的決定》，廢止18項(xiàng)與PPP相關(guān)的政策文件；

­ 2024年3月29日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)）；

­ 2024年4月8日，國家發(fā)展改革委等六部門發(fā)布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,自2024年5月1日起施行；

­ 2024年4月12日，國家發(fā)改委依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，正式上線政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)，信息系統(tǒng)上線標(biāo)志著PPP新機(jī)制進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)：一是進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，拓寬民間投資空間；二是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平；三是堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金額風(fēng)險(xiǎn)（不再強(qiáng)調(diào)緩解財(cái)政壓力）。

PPP新機(jī)制出臺(tái)之后，新項(xiàng)目將全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，按照新機(jī)制要求執(zhí)行。而對(duì)于存量PPP項(xiàng)目，仍要按照PPP合同約定做好履約管理、按效付費(fèi)等工作。PPP新機(jī)制實(shí)施的核心要點(diǎn)在于：

1、聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。使用者付費(fèi)并不排除符合條件下的政府投資支持和運(yùn)營補(bǔ)貼，關(guān)鍵在于不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，并且符合法律法規(guī)和有關(guān)政策要求。不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，也不能設(shè)置污水/垃圾處理量、車流量等保底安排。

2、PPP模式適用的重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場(chǎng)等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

3、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》并動(dòng)態(tài)調(diào)整，將PPP新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目分為三類，量化支持民營企業(yè)參與相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到的股權(quán)比例要求。同時(shí)，鼓勵(lì)符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。

因此，對(duì)于地方國有企業(yè)可以通過三種方式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，一是作為政府方出資代表，參與本級(jí)政府新建（含改擴(kuò)建）特許經(jīng)營項(xiàng)目；二是作為社會(huì)資本方參與其他地區(qū)新建（含改擴(kuò)建）特許經(jīng)營項(xiàng)目，但必須與民營企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)；三是作為社會(huì)資本方參與存量資產(chǎn)盤活特許經(jīng)營項(xiàng)目。當(dāng)然PPP（特許經(jīng)營）只是基建項(xiàng)目投融資模式之一，地方國有企業(yè)還可以通過其他方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投融資和建設(shè)運(yùn)營。

（四） 規(guī)范實(shí)施EOD項(xiàng)目

EOD模式是生態(tài)環(huán)境治理模式及投融資模式的重大創(chuàng)新。截至2024年初，EOD項(xiàng)目已實(shí)施滿5年，經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、入庫等階段，但各方面對(duì)EOD模式的理解不到位，存在項(xiàng)目內(nèi)容和投資盲目擴(kuò)大、政策把握不精準(zhǔn)、項(xiàng)目質(zhì)量不高、項(xiàng)目落地難等問題。2023年12月生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號(hào)）（簡稱《實(shí)施導(dǎo)則》），對(duì)EOD重新進(jìn)行了定義，對(duì)EOD項(xiàng)目實(shí)施流程進(jìn)行了規(guī)范，針對(duì)上一階段EOD試點(diǎn)工作中項(xiàng)目謀劃水平不足和融資落地性差等問題提出了指導(dǎo)性解決方案，《實(shí)施導(dǎo)則》核心是強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展及EOD項(xiàng)目資金自平衡。

1、生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。重點(diǎn)謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎(chǔ)好、“小而美”的項(xiàng)目，避免項(xiàng)目分散、隨意捆綁、貪大求全。

（1）生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的確定。針對(duì)項(xiàng)目擬解決的生態(tài)環(huán)境問題，依照“公益性、精準(zhǔn)性、關(guān)聯(lián)性、可行性、確定性”五性要求，選擇對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)支撐作用大、實(shí)施必要性強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、飲用水源地保護(hù)、入河排污口整治及規(guī)范化建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無主或責(zé)任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復(fù)及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護(hù)和生態(tài) 系統(tǒng)修復(fù)、噪聲和振動(dòng)污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。

同時(shí)《實(shí)施導(dǎo)則》還明確了生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容負(fù)面清單，比如企業(yè)責(zé)任范圍內(nèi)的非公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容不納入；僅以調(diào)水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護(hù)、滑坡治理、景觀綠化等，而無實(shí)質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的不納入；片區(qū)綜合開發(fā)、污染場(chǎng)地修復(fù)+原位開發(fā)項(xiàng)目等實(shí)施規(guī)模大、周期長、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大的暫不納入；城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評(píng)估等工作任務(wù)不納入。

（2）關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的確定。要識(shí)別發(fā)展空間大、市場(chǎng)預(yù)期好、項(xiàng)目收益佳、反哺能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)；數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；高新技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等人才聚集型產(chǎn)業(yè)；在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域發(fā)展光伏、種植養(yǎng)殖與加工等復(fù)合型產(chǎn)業(yè)；以及其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。

（3）生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。融合發(fā)展的主要形式包括兩個(gè)方面： 一是生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容空間臨近，一般在2公里之內(nèi)，同時(shí)要有邏輯關(guān)系；二是項(xiàng)目內(nèi)容間具有產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系，生態(tài)環(huán)境治理是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的要素基礎(chǔ)，是本項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的依存性。

2、項(xiàng)目資金自平衡。不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是EOD項(xiàng)目依法規(guī)范實(shí)施的“底線”和“紅線”要求，因此EOD項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵是在不依靠政府資金投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的自平衡。因此《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目資金來源以及項(xiàng)目收益來源進(jìn)行了規(guī)定。

（1）項(xiàng)目性質(zhì)。EOD項(xiàng)目應(yīng)按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定，開展 EOD 項(xiàng)目整體立項(xiàng)。。以政府資金實(shí)施的內(nèi)容，不納入項(xiàng)目范圍，確保項(xiàng)目為企業(yè)投資項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施主體按照自主決策、自負(fù)盈虧的原則，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融建管營。

（2）項(xiàng)目資金來源。項(xiàng)目資金來源中不得含有政府資金投入，包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金等。不得含有任何形式政府中長期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。

（3）項(xiàng)目收益來源。必須是本項(xiàng)目的生產(chǎn)或服務(wù)經(jīng)營過程中獲得的收益，不得將與本項(xiàng)目相關(guān)的政府收入納入項(xiàng)目收益，如預(yù)期土地出讓收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項(xiàng)目運(yùn)營期預(yù)期的新增財(cái)政收入、稅收等。另外存在不確定性的收益也不得納入項(xiàng)目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償資金、森林濕地碳匯等。

（五） 充分發(fā)揮專項(xiàng)債券投資帶動(dòng)作用

地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，也是規(guī)范地方政府舉債融資的重要舉措，其作為地方政府合法的融資工具，具有融資期限長、融資成本低、前期還款壓力小、允許借新還舊等優(yōu)勢(shì)。2024年的政府工作報(bào)告提出：“擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.9萬億元、比上年增加1000億元；合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。”

1、從債券限額來看，地方政府新增專項(xiàng)債券限額在2015年到2020年呈跨越式增長后，逐步趨于穩(wěn)定（見下圖），后續(xù)更加注重資金使用效能，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益與融資自平衡，并要求能夠盡快形成實(shí)物工作量。

圖1 近年來新增專項(xiàng)債額度

2、專項(xiàng)債投向方面，投向領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，2023年新增普通高校學(xué)生宿舍、5G融合應(yīng)用設(shè)施、城中村改造、保障性住房項(xiàng)目等領(lǐng)域，2024年4月22日在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示將更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，增加“獨(dú)立新型儲(chǔ)能”、“重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理”等納入專項(xiàng)債券支持范圍。專項(xiàng)債券可用作資本金范圍擴(kuò)展到15個(gè)領(lǐng)域，2023年新增新能源、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、供氣、供熱等領(lǐng)域。2024年4月22日在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示將“保障性住房”等納入專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。

3、從項(xiàng)目審核來看，自2022年開始財(cái)政部需求庫和國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫實(shí)行單獨(dú)申報(bào)，2023年起，國家發(fā)改委、財(cái)政發(fā)布均加強(qiáng)了項(xiàng)目審核的力度。發(fā)改委重點(diǎn)審核項(xiàng)目是否符合投資領(lǐng)域要求、資本金管理要求、項(xiàng)目成熟度等。財(cái)政部重點(diǎn)審核項(xiàng)目收益與融資是否自平衡、是否存在隱債風(fēng)險(xiǎn)等。

（六） 連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債

2024年的政府工作報(bào)告提出：“為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元�！卑l(fā)行使用超長期特別國債是今年積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容，當(dāng)前地方債空間收窄，通過中央財(cái)政加杠桿的方式，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，有利于緩解地方財(cái)政壓力，是擴(kuò)大有效投資的重要抓手。

與普通過國債對(duì)比，特別國債納入政府性基金而非一般公共預(yù)算管理，不計(jì)入財(cái)政赤字，特別國債是為服務(wù)特定政策、支持特定項(xiàng)目而發(fā)行的國債，資金需要�？顚Ｓ�，一般是應(yīng)對(duì)重大事件的發(fā)生。我國歷年特別國債發(fā)行情況如下：

表1：歷年特別國債發(fā)行情況

2023年第四季度增發(fā)1萬億國債，用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，作為特別國債管理，但列入財(cái)政赤字。

2024年3月6日，國家發(fā)改委鄭柵潔主任在兩會(huì)記者會(huì)上介紹，從主要投向看，2024年特別國債將重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。目前發(fā)改委會(huì)同有關(guān)方面已經(jīng)起草了支持國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)的行動(dòng)方案。

（七） 切實(shí)發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資效益

2024年政府工作報(bào)告提出：今年中央預(yù)算內(nèi)投資擬安排7000億元。中央預(yù)算內(nèi)投資是由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財(cái)政性投資資金，可進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。近年來中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模也在穩(wěn)步增長（如下圖），其作為政府投資的一部分，不增加地方政府債務(wù)壓力，無需償還，對(duì)于目前受到債務(wù)率限制的地區(qū)有著極為重要的意義。

圖2 近年中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模

根據(jù)《政府投資條例》，中央預(yù)算內(nèi)投資資金的安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。采取直接投資、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，為政府投資項(xiàng)目，實(shí)行審批制；對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目僅采取投資補(bǔ)助、貸款貼息方式支持的，實(shí)行核準(zhǔn)或者備案制。

中央預(yù)算內(nèi)投資支持重點(diǎn)領(lǐng)域和方向（見下圖）動(dòng)態(tài)更新，國家發(fā)改委每年對(duì)個(gè)別支持領(lǐng)域、重點(diǎn)方向、補(bǔ)助額度會(huì)優(yōu)化調(diào)整。2024年以來國家發(fā)改委已對(duì)城鄉(xiāng)冷鏈和國家物流樞紐建設(shè)、糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)設(shè)施、鐵路、水運(yùn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、“一老一小”、節(jié)能降碳、污染防治等領(lǐng)域中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法進(jìn)行修訂。

圖2：中央預(yù)算內(nèi)投資支持重點(diǎn)領(lǐng)域和方向