摘要：接上篇《最新基建投融資政策梳理及項目謀劃建議（一）》，上篇對最新基建投融資政策進行了梳理與解讀，本篇主要針對各地在項目謀劃儲備中存在的問題提出相關建議。

一、 基建項目主要投融資模式

根據(jù)投融資主導方的不同，基礎設施建設項目投融資模式主要包括政府主導模式、國企主導模式、多元合作模式、市場主導模式和組合創(chuàng)新模式。

表2：基建項目主要投融資模式

（一） 政府主導模式

政府主導模式下，基建項目資金來源包括地方財政資金、中央預算內(nèi)資金、特別國債資金、各類獎補資金、地方政府債券資金等。當前地方政府債務占比高，債務風險高，加杠桿空間有限，而中央政府債務占比較低且舉債成本更低，預計未來中央向地方政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模會進一步擴大。地方政府應提前謀劃、儲備符合政策條件的項目，積極申請中央預算內(nèi)投資、國債資金、各類獎補資金、政府專項債資金以及專項借款資金（比如城中村改造專項借款），緩解地方收支矛盾。

（二） 國企主導模式

國企主導模式下，主要依靠地方國企開展市場化融資，包括銀行貸款、債券、信托等債務融資，股權合作、上市等股權融資，以及ABS、REITs等證券化融資。一方面，地方國企要想方設法化解存量債務風險；另一方面，要加快市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的步伐，加強造血功能，提升信用等級及市場化融資能力。

（三） 多元合作模式

在地方政府債務高企、投融資壓力加大的情況下，各地都在積極推進、探索多元合作模式，統(tǒng)籌政府、地方國企、社會資本等各方力量推動項目落地實施，包括特許經(jīng)營、EOD、投資人+EPC等。PPP新機制及EOD實施導則對特許經(jīng)營項目和EOD項目實施都提出了更高的要求。特許經(jīng)營項目重點在于設計符合政府要求的政府投入及補貼支持，避免地方政府隱債風險，同時要充分考慮PPP新機制對于民營企業(yè)參與股權比例的要求。EOD項目關鍵是合理策劃生態(tài)治理內(nèi)容和關聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，能有效融合，實現(xiàn)資金自平衡，同時要做好項目要素保障，確保項目能夠一體化落地實施。

（四） 市場主導模式

對市場化程度高、收益性好的項目，可以通過招商引資方式完全由市場化主體運作。

（五） 組合創(chuàng)新模式

對于綜合開發(fā)項目，比如城市更新、高鐵片區(qū)/新區(qū)開發(fā)等，往往實施規(guī)模大、周期長、項目建設內(nèi)容復雜，通過單一的投融資模式無法有效解決項目資金來源問題，這是就要統(tǒng)籌考慮各種投融資模式、各類資金的綜合運用。在這種情況下，依法合規(guī)構建多層次的投融資結構，組合運用多種投融資模式，同時建立科學合理的利益分享機制是關鍵。

二、 項目謀劃建議

項目是地方經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”和“壓艙石”，謀發(fā)展首先要謀項目，抓經(jīng)濟關鍵是抓項目。國家發(fā)改委主任鄭柵潔提出“沒有項目，沒有投資，就沒有未來�！薄皥猿猪椖繛橥�、干字當頭，做好盤活存量、引入增量、做大總量、提高質(zhì)量的文章”。

（一） 項目謀劃存的主要問題

提前做好項目謀劃、儲備是爭取各類政策資金，充分利用各類投融資工具的前提和基礎。多數(shù)地方也逐漸認識到了項目謀劃儲備的重要性，但是很多地方在謀劃儲備項目中仍存在一系列的問題。

1、對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透

項目謀劃儲備應緊抓國家政策導向，并且該工作具有較強的動態(tài)性、專業(yè)性等特點，這就要求項目謀劃人員具有較高的專業(yè)能力和學習能力，熟悉并能深刻理解國家宏觀經(jīng)濟政策、相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金投向要求、各種投融資模式及融資工作。但往往基層項目謀劃人員缺乏專業(yè)知識，并且對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透，導致項目謀劃力不從心。

2、單一單體項目為主，缺乏整體統(tǒng)籌謀劃思維

地方在做項目謀劃的時候，主要依靠各個行業(yè)部門根據(jù)行業(yè)領域發(fā)展需求研究提出，因此單一單體項目居多，跨行業(yè)領域、跨區(qū)域的綜合開發(fā)投資項目謀劃較為困難。另外，對于同一類型的項目，往往會有多種投融資方式或政策資金支持，比如對于城中村改造項目資金來源包括中央預算內(nèi)投資、政府專項債、專項借款、銀行貸款、城市更新基金、社會資本資金等等；比如固廢處理項目可以納入EOD范疇，可以通過特許經(jīng)營模式實施，也可以申請專項債資金、中央預算內(nèi)投資等。因此，在做項目謀劃時需要有整體統(tǒng)籌謀劃的思維，合理安排項目的投融資模式，最大化的利用各種資金政策和融資工具。而實際謀劃中，各地方往往缺乏整體統(tǒng)籌謀劃思維。

3、項目謀劃與落地脫節(jié)

項目謀劃是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要全面分析項目的政策規(guī)劃符合性、技術方案可靠性、要素資源可獲得性以及融資可行性等方面。在實際謀劃過程中，項目單位往往更加關注政策規(guī)劃、項目本身的建設方案和技術方案，而往往忽視要素資源可獲得性及融資可行性，使得項目無法落地實施。比如在要素保障方面，項目涉及用地用海的，沒有充分征求自然資源等相關部門意見，充分分析項目用地用海的可獲得性；項目涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標的，沒有充分分析指標的可獲得性等。在項目可融資性方面，項目謀劃時忽視或沒有充分論證項目投融資方案、項目建成后的運營模式和回報機制等事關項目財務可行性和可融資性的重大事項。

（二） 項目謀劃建議

1、看規(guī)劃、看政策、并結合地方實際需求

做好項目謀劃，首先要把準把牢規(guī)劃和政策方向，加深對政策的理解，提升項目謀劃水平及謀劃質(zhì)量。 項目來源和策劃的方向包括：國家、省、市重大戰(zhàn)略規(guī)劃，比如“十四五規(guī)劃”的專項任務、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、教育強國、體育強國戰(zhàn)略、人口高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、雙碳戰(zhàn)略、數(shù)字化戰(zhàn)略等；政策、財政資金、金融資金重點支持領域，比如中央預算內(nèi)資金支持領域、專項債支持領域、獎補資金支持方向、特許經(jīng)營/EOD項目支持重點領域，金融機構重點支持項目類型等；當?shù)卣�府重點任務；產(chǎn)業(yè)政策及地方產(chǎn)業(yè)基礎和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等。

總之要瞄準國家政策導向和資金投向，并立足于當?shù)匕l(fā)展實際，圍繞區(qū)域優(yōu)勢和民生短板，謀劃儲備與國家重大戰(zhàn)略相匹配的項目。具體謀劃項目類型及領域見下圖。

圖3 項目謀劃類型和領域

2、統(tǒng)籌安排投融資模式及項目資金來源

準確把握政策導向和資金投向，靈活運用多種投融資模式及金融政策工具，將符合中央預算內(nèi)資金、特別國債、地方政府專項債、銀行貸款要求的各類項目資金來源進行統(tǒng)籌安排，最大化利用各種資金政策和融資工具。比如對于能夠運用多種方式解決資金來源的項目，要做好多手準備，優(yōu)先申請國債資金、中央預算內(nèi)資金、獎補資金等不用償還的中央財政資金。對于項目投資規(guī)模大，建設內(nèi)容復雜的項目，要有統(tǒng)籌謀劃的思維，構建多層次投融資結構，做好多種投融資模式和項目資金來源的組合使用。

3、做好項目前期工作和要素保障

項目獲取政策資金、申請專項債資金或者政策性銀行貸款資金等支持，項目成熟度是關鍵的評價指標之一。因此，各地在報保障可行性研究論證深入、充分的基礎上，加快項目手續(xù)辦理，取得土地、規(guī)劃、環(huán)評、規(guī)劃許可、施工許可等前期手續(xù)。同時堅持“要素跟著項目走”原則，落實項目要素保障，對項目內(nèi)容中涉及的規(guī)劃政策、用地用海、資源能源、財政金融等要素開展可獲得性分析，強化項目可落地性。比如項目涉及到集體土地，就要事先對項目涉及土地權屬、占地面積、土地利用情況、取得土地方式，土地獲取成本以及對集體土地使用權人土地流轉(zhuǎn)意向等進行調(diào)查分析，并采取有效措施，保障項目用地。

4、規(guī)避隱性債務風險

不新增地方政府隱性債務風險，是項目謀劃和投融資策劃的“底線”和“紅線”要求。對于專項債、特許經(jīng)營、EOD等有專門實施規(guī)范的投融資模式，要準確把握政策要求，按照政策文件要求規(guī)范實施。對于當前沒有專門規(guī)范性文件予以明確規(guī)定的創(chuàng)新型投融資模式，要準備把握隱債含義，償債資金來源不能直接或間接來源于地方財政，不得含有地方政府融資擔保等事項。對這類項目策劃的關鍵在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的導入及“一二三產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動開發(fā)。